而在教育行政學中，描述「風險社會」（Risk Society）特性的理論並非付之闕如，如1990年代教育行政理論走向「新興理論時期」，強調「隨機性」（randomness）、「無序性」（disorder）、不確定性（uncertainty）等非線性典範（paradigm）。又如重視起點狀態（initial conditions）之蝴蝶效應（butterfly effect）、奇特吸引子（strange attractors）、耗散結構（dissipative structure），皆說明此時期「混沌」（chaos）之特性，亦體現Beck「風險社會」（risk society）觀點，認為世界處在VUCA時代，即易變性（volatility）、不確定性（uncertainty）、複雜性（complexity）與混沌不明／模糊性（ambiguity）。
以新冠肺炎疫情為例，該疫情自2019年年底在中國武漢爆發以來，逐漸擴散至世界各地，時至今日，無論是病毒毒株的變異演化（英國的alpha、南非的beta、巴西gamma、印度delta、美國epsilon等）、感染來源與防疫方法的不確定性、全球連結帶來疫情複雜性與時空影響性的擴大，以及疫後未來的未知性，而資訊與傳播科技雖看似降低了這波疫情所導致之阻隔帶來的衝擊，但對人際互動與教育品質的影響仍是混沌不明的[註2] 。
有鑒於我國教育在治理上多採取「線性思維」之進步史觀，並對「專家政治」、「證據本位」（evidenced-based）決策模式予以肯認，雖然隨著民主化，民間社會要求參與國內教育政策制定或教育改革之呼聲愈來愈大，但從整體決策權力來說，國內教育政策仍存在相當明顯「由上而下」[註3] 特色。然而，Beck之《風險社會》（Risk Society）於現行脈絡下提供教育不同面向的思維，其所主張的「風險無專家」、「反身現代性」（reflexive modernity）等觀點亦值予教育政策制定者於教育治理上加以反思之。爰此，本文擬針對風險時代下教育治理做一介紹，期能在申論撰寫上給予不同的下筆世界觀（weltanschauung）。
壹、風險社會的緣起與意涵
Beck於1986年提出「風險社會」（risk society）概念，其指涉現今的社會是「風險社會」（risk society），不論是政治、經濟、科學、法律與政策等都被捲入風險製造的過程，且參與了風險真相之掩飾，加上許多事件因為「資訊封閉」或是「專業知能的未知」，導致一般人很難有管道或專業意識到事件背後隱含的風險性[註4] 。
詳言之，「風險社會」（risk society）之所以產生，主要和西方現代性發展息息相關，由於西方社會在現代化前，仍處在一個相當貧困之環境，但藉由現代工業的技術和專家知識，人們開始可以控制大自然，解決各種需求的匱乏和創造更多的財富。不過這些科學技術和專家知識的運用和其所創造出來的現代社會制度，卻也同時開始出現許多預期之外的風險。以經濟學為例，作為經濟學家，或許可以提出總體經濟或者特定的經濟模型理論，但由於生態成本常常不在其生產成本模式中，因而對生態永續的衝擊是未知的。又以生物科技學家為例，雖然懂得基因改造技術，但對於基因改造所涉及的社會倫理與道德影響亦是未知的[註5] 。
因此，「風險社會」的源起可視為是對現代性思維的反思，其實也部分反映了後現代主義（Postmodernism）的思想，針砭現代主義所帶來的「勘天役物」、「二元對立」等種種桎梏，以下就其內涵分別論述之。
一、強調反身現代性（reflexive modernity）
有別於傳統現代性強調專家把持，以科學主義為基礎，反身現代性強調風險的界定與評估，需要擴大科學審查的社群及進行民主程序來尊重公民之價值與決策。以課程發展為例，課程公共性的討論應具多元的內容，使社會出現不同於主流的多元聲音。因此，從風險社會的觀點，我們的教育政策應重視專家來源的多元性，並尊重教育團體及教師個人聲音的民主程序。
二、肯認常民知識（lay knowledge）與在地知識（local knowledge）
從風險社會（risk society）理論角度以觀，專家所知有限，且並非全知全能，故教育政策如果過於依賴專家常是危險的。此外，常民知識（lay knowledge）與在地知識（local knowledge）亦須被理解。當大眾相信教育專業的同時，以專家系統為基礎的教育政策決策更需要專家來源的多元性及異質性，以避免淪為一種獨斷而落入教育政策風險狀態[註6] 。
三、倡議審議式民主（deliberative democracy）落實參與式知識管理（participatory knowledge managent）
審議式民主主要是採取各種社會對話的方式，如公聽會與社區論壇等，透過社會公民間的理性反思及公共判斷，共同思考重大議題的解決方案。是以，在風險社會下的教育決策歷程，應將學校的校長、教師、學生及家長等利害關係人（stakeholder）納入，並藉由審議式民主使公民、政府官員與政策專家間產生互為主體（intersubjective）的理解，避免公共領域（public sphere）走向「再封建化」（refeudalism）。
貳、風險時代之重要特性[註7]
一、後果不確定性
風險的發生常常是突發的意外事件，有些風險初期難以有跡可循，其後果充滿著不確定性。國際風險治理協會（International Risk Governance Council）曾提到風險係對人類活動或事件後果的不確定性，這種不確定性可能與這些後果的類型、可能性、嚴重性、時間或地點有關[註8] 。
二、型態多樣性
風險的產生，有些屬於天然災害，如風災、水災、旱災等，有些屬於人為破壞，如戰爭、核武、空汙等；有些可能是天然與人為的交互作用，如氣候變遷、病毒與飢荒等，其形態可謂相當多樣。
三、危害破壞性
風險的本質而言，即為一種危險，有些危險可能為有形，有些為無形。基本上有形的風險有些較能掌握如氣象預報颱風豪雨；有些卻難以掌握如美國2007年次級房屋借貸危機（subprime mortgage crisis），即造成全世界金融大海嘯，至於無形的風險，如地震，其風險多難評估，須等到風險發生後立即處理，以降低風險危害。
四、影響擴散性
風險最初可能在某一地點或某一地區，但未能有效防止，就會慢慢擴大到其他地區、國家甚至全世界。此即反映蝴蝶效應（butterfly effect）之觀點，在風險時代此一動態系統，初始風險的微小變化，卻帶動巨大的連鎖反應，可見其影響的擴散程度。
五、激發創造性
風險不啻帶來威脅性與破壞性，但從另一角度而言，其亦具有建設性，可能帶給人類正面效益。如各國於面臨新冠病毒疫情時，Allison曾提及按照慣例，新疫苗從最初開發到最後大規模上市，一般可能需要10年期間；然而為了對付新冠病毒，研發時間大幅所減至18個月左右，即證明風險時代所激發出人的創造力與解決問題能力。
參、風險時代教育治理所面臨之挑戰[註9]
一、組織結構流於僵化無法應付風險
我國教育行政體制或學校體制，其組織結構具有「專業分工」、「依法行事」、「層級節制」、「公正無私」等科層色彩，然可能產生科層的反功能如「形式主義」（formalism）、「缺乏彈性」、「溝通障礙」、「權力壟斷」等限制，一旦發生危機或風險事件，組織無法即時應對，進而產生更大的風險。
二、權力過於集中未能落實分層授權
中央、地方到學校治理的權限若過度集中於中央，將無法顧及地方與學校之特性及需求，導致整體治理效能大幅降低，此即未能分層授權所致。以covid-19疫情為例，中央疫情指揮中心未必能了解各個學校之差異以及學校地區之特性，所做的決定即可能在教育現場中窒礙難行。
三、法制規範不足因應風險帶來危機
如學校面臨新冠疫情時，採取線上教學因應，然而當前對於線上教學的成績評量，並無明確規定，只能由教師自行處理，然而中小學涉及學習歷程檔案、國中會考超額比序、以及各類市長獎、模範生獎的給予，都有賴公平客觀的評量作為依據。此外，大學既然採用線上教學，對於開放學生更自由選課、跨校取得雙學位等規定，亦無明確規範，此突顯法制規範難以因應風險時代的危機。
四、成員素質難以即時處理突發事件
在風險時代下，教育治理可能面臨到天災或人為的風險，此考驗行政人員的治理能力，亦涉及危機處理、溝通、決定、問題判斷、問題解決、衝突管理等能力。在教育行政或學校現場，部分人員遇到突如其來的風險[註10] ，常因心慌意亂、過度自信等因素，造成難以收拾局面。
五、處理過程未能掌握有效治理原則
如Graham、Amos和Plumptre即提及有效治理的五個原則為：合法和聲音（築基於參與和共識導向）、指揮（築基於策略性願景）、表現（築基於回應、效率和效能）、問責（築基於績效和責任）、公平（築基於均等和合法）。然而國內教育治理的過程並未能完全掌握上述原則，導致教育面臨一定風險。
六、協調機制無法及時發揮整合效益
教育事務具有整全（holistic）而不可分割之特性，因而必須透過橫向的協調機制，才能降低單位本位主義和組織過度分化產生問題，同時亦可提升教育行政效能。然而，中央與地方機關可能有其協調機制，惟常流於表面化，多為遇到問題大家才聚再一起開會，此種協調機制較難發揮整合性的實質效益，亦無法達到教育治理行政綜效（administrative synergy）之目標。
肆、因應風險時代教育治理的行動[註11]
一、適時研修教育法令以因應未來風險需求
為了因應風險時代需求，對目前各類教育法制規範應逐一深入檢討，了解是否符合現在和未來社會需求，適時進行「滾動性修正」，以符合風險時代需求，如我國當前面臨「私校退場」之議題，此亦為教育的風險之一，宜因應實務上需求適度修正《私立高級中等以上學校退場條例》。
二、提升組織應變創新能力以降低教育風險擴大
在後疫情時代，教育治理須具備「韌性」（risilience）與敏捷（agility），亦即面對災難衝擊的組織韌性及面對突發狀況的敏捷應變，此將有助於因應風險時代難以預料之風險。
三、善用新式治理理念作為以合力預防教育風險
傳統的公共治理方式，強調以「科層體制」（bureaucracy）、專業分工、權威控制、權責分明為主，而新公共管理主義則重視「市場導向、減少管制、權力下放（devolution）、鼓勵民營化」治理方式，當進入新式治理的時代，政府在治理過程中，不在是唯一的政策決定者，藉由擴大公共參與，包括公部門、私部門進行密切的互動與合作，以提升組織治理的績效，並提升對於風險預防與管控之能力。
四、強化人員風險治理知能以提升處理風險之能力
增進風險處理能力，一方面來自經驗累積，一方面來自專業發展，即所謂專業學習，具體可藉由參與有系統、持續性的專業進修及成長活動，從中培養風險治理的知能。一旦遇到風險事件的發生，即可有效處理與化解。
五、落實治理協調機制以減輕教育風險損害
教育協調機制有來自縱向上下協調機制，如教育部與各大學、教育部與地方教育局處之間的聯繫；亦有橫向左右的協調機制如教育部或地方教育局處內各單位間之聯繫。藉由協調機制相互溝通，整合不同意見，各單位較易放棄本位主義，於教育風險發生時，較能發揮實際效用。
六、提升教育治理問責制度以確立風險處理責任
教育行政涉及眾多教育決策，且攸關利害關係人（stakeholder）之福祉，因此在風險的時代，應落實教育治理的問責制度，以建立機關本身和人員的績效責任（accountability），藉此鞭策組織與人員精進之動力，確立教育任務之達成。
◎補充：風險時代下危機的來源－人類的認知偏誤（Cognitive bias）[註12]
一、黑天鵝效應（Black swan theory）
美國知名的風險機率思想家Nassim Nicholas Taleb恰巧於2008年金融海嘯爆發前夕出版了《黑天鵝效應》一書，探討超乎預期但會帶來巨大衝擊的罕見意外。黑天鵝的出現意味著人類認知的有限性，無法預測發生在常態之外的極端事件。
二、灰犀牛效應（Gray Rhino）
灰犀牛效應指涉顯而易見卻被視而不見的既存威脅，如當今世界面臨的許多重大風險（如氣候變遷、金融危機、流行疾病等），其實並非完全無法預料的黑天鵝，而是有意無意忽略的灰犀牛。這些灰犀牛不但具有強大破壞力，且現身次數頻繁，但多數政府、企業與個人往往便是並且疏於防備[註13] 。
伍、相關試題
隨著社會的演化與複雜性，風險可能存在於個人、社區、社會、國家或國際。請問風險時代的重要特性為何？風險時代教育治理（educational governance）可能面臨之挑戰有那些？如欲加以因應，可採行那些行動策略？請分別加以申論。（111身三）
《參考擬答》
1990年代教育行政理論走向「新興理論時期」，強調「隨機性」（randomness）、「無序性」（disorder）、不確定性（uncertainty）等非線性典範（paradigm）。又如重視起點狀態（initial conditions）之蝴蝶效應（butterfly effect）、奇特吸引子（strange attractors）、耗散結構（dissipative structure），皆說明此時期「混沌」（chaos）之特性，亦體現Beck「風險社會」（risk society）觀點，茲就問題分述如下：
（一）風險時代之重要特性
包含「後果不確定性」，即風險的發生常常是突發的意外事件，有些風險初期難以有跡可循，其後果充滿著不確定性；「型態多樣性」如風災、戰爭、氣候變遷等；危害破壞性如地震，其風險多難評估，須等到風險發生後立即處理，以降低風險危害；影響擴散性如蝴蝶效應（butterfly effect）；激發創造性如激發出人的創造力與解決問題能力。
（二）風險時代教育治理可能面臨之挑戰
1.組織結構流於僵化無法應付風險
我國教育行政體制或學校體制，其組織結構具有「專業分工」、「依法行事」、「層級節制」、「公正無私」等科層色彩，然可能產生科層的反功能如「形式主義」（formalism）、「缺乏彈性」、「溝通障礙」、「權力壟斷」等限制，一旦發生危機或風險事件，組織無法即時應對，進而產生更大的風險。
2.協調機制無法及時發揮整合效益
教育事務具有整全（holistic）而不可分割之特性，因而必須透過橫向的協調機制，才能降低單位本位主義和組織過度分化產生問題，同時亦可提升教育行政效能。然而，中央與地方機關可能有其協調機制，惟常流於表面化，多為遇到問題大家才聚再一起開會，此種協調機制較難發揮整合性的實質效益，亦無法達到教育治理行政綜效（administrative synergy）之目標。
（三）可採行之行動1.落實治理協調機制以減輕教育風險損害
教育協調機制有來自縱向上下協調機制，如教育部與各大學、教育部與地方教育局處之間的聯繫；亦有橫向左右的協調機制如教育部或地方教育局處內各單位間之聯繫。藉由協調機制相互溝通，整合不同意見，各單位較易放棄本位主義，於教育風險發生時，較能發揮實際效用。
2.善用新式治理理念作為以合力預防教育風險
傳統的公共治理方式，強調以「科層體制」（bureaucracy）、專業分工、權威控制、權責分明為主，而新公共管理主義則重視「市場導向、減少管制、權力下放（devolution）、鼓勵民營化」治理方式，當進入新式治理的時代，政府在治理過程中，不在是唯一的政策決定者，藉由擴大公共參與，包括公部門、私部門進行密切的互動與合作，以提升組織治理的績效，並提升對於風險預防與管控之能力。
3.提升教育治理問責制度以確立風險處理責任
教育行政涉及眾多教育決策，且攸關利害關係人（stakeholder）之福祉，因此在風險的時代，應落實教育治理的問責制度，以建立機關本身和人員的績效責任（accountability），藉此鞭策組織與人員精進之動力，確立教育任務之達成。
《教育行政外的相關試題》
一、現代社會出現了許多高科技的「風險」，因此德國社會學者貝克（Ulrich Beck）稱此現象為「風險社會」（Risk Society），而英國知名社會學者紀登斯（Anthony Giddens）也和貝克一起直稱現代人應該反省自己行為可能造成的後果，逐漸揚棄「簡單現代化」，進入「第二現代」的階段。請簡述他們倆人針對「風險分配」（risk distributions）和「反身現代性」（reflexive modernity）這兩項議題的論點，請舉實例勾勒你個人對於台灣如何因應「風險社會」來臨的想像？（100政大社會學研究所社會學理論）
二、請以Beck的風險社會與第二現代性理論分析台灣開放進口美國帶骨牛肉所引發的爭議。（99政大社會學研究所）
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[註1]湯仁彥、張珍瑋（2021）。編者序。載於中國教育學會主編，預見教育2030風險時代教育價值、反思、與行動（頁vii-xi）。臺北：學富。
[註2]洪雯柔（2021）。風險社會下的國際教育：發展、停滯或新可能性？載於中國教育學會主編，預見教育2030風險時代教育價值、反思、與行動（頁33-57）。臺北：學富。
[註3]即「專家研究形成知識→中央教育政策→學校機構→校長→學校行政人員→教師」之線性思維模式，參蔡進雄（2021）。教育政策研究。臺北：五南。
[註4]Ibid.
[註5]黃騰（2021）。面對風險社會的「未知」：跨域的教育想像。載於中國教育學會主編，預見教育2030風險時代教育價值、反思、與行動（頁59-78）。臺北：學富。
[註6]社會學家Giddens也認為常民行動者（lay actor）與專家雖有區別，但不可能逕渭分明，無論是創新的理論或經驗的調查，社會科學家對於他們所研究的主題都沒有絕對的壟斷權。參蔡進雄，前揭著。
[註7]吳清山（2021）。風險時代教育治理的挑戰與行動之探析。載於中國教育學會主編，預見教育2030風險時代教育價值、反思、與行動（頁3-31）。臺北：學富。此部分整理以吳清山教授的觀點為主，原因係最後相關試題111年身障三等教育行政學考題即為吳清山教授之命題，是以…（以下省略三萬字…）。可補充說明的是，世界經濟論壇創始人Klaus Schwab以及全球風險網路團隊建立者Thierry Malleret共同指出當今世界具有以下基本特徵分別為「相互依存」、「瞬息驟變」及「錯綜複雜」，可知風險的特性也是處於「眾聲喧嘩」（heteroglossia）之狀態，讀者隨意挑幾點上去撰寫即可。
[註8]有些風險可能不大，且在短時間內消失，如某個時刻發生輕微的地震；但有些風險可能相當大，嚴重造成人類生命的損失，且難以預料可能的產生後果，如區域性戰爭或新冠病毒疫情的肆虐。
[註9]Ibid.
[註10]於此讀者可能會產生一個疑問（讀者os：自以為…）：風險在此是否等於危機？從教授文章出發，似乎將其視為是同義詞而混用之，然而若要細部的說文解字，其實二者仍有些許差異。所謂「風險」為抽象名詞，泛指可能帶來大規模負面影響的事件類型，如傳染性疾病；「危機」為具體名詞，專指特定時空下所發生的災難事件，如2020年薪冠肺炎大流行。換言之，可能發生的危機即是風險，而已經發生的風險則是危機。因此，風險可以在某種程度上事先控管預防，而危機一旦發生就必須正面應對並處理。參李玉馨（2021）。未來危機在哪裡？論風險時代人類和教育面臨的挑戰。載於中國教育學會主編，預見教育2030風險時代教育價值、反思、與行動（頁134-152）。臺北：學富。
[註11]Ibid.
[註12]Ibid.
[註13]Ibid.,此揭櫫人類認知過程的不理性，而這種招致危機的認知偏誤主要來自於幾個常見人性的弱點，如我們可能受制於團體迷思（Groupthink），拒絕接受與傳統觀念相牴觸的訊息，因而集體輕視威脅；又如我們明明看到危機逼近的警示，卻可能心存僥倖而推遲延宕，因而錯失應對良機。此外，我們也可能受到金錢誘惑而短視近利，因而自食最終惡果。由於人類太容易根據主觀感受而非客觀資訊做出判斷，在無法看清局勢並正確因應的情況下，各種災難的降臨不過是早晚的問題。
