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公立中小學教師該兼行政乎?

作者:陳曉

教育文化領域 - 2022/8/25 下午 03:10:03瀏覽數:4052

文章引言摘要

淺談教師兼任行政職意願低落之因素及解決方案

一、問題背景
 在數十年前,教師兼任行政職被視為是榮耀,教師能藉由兼任行政職滿足如Maslow所言「自我實現」(self-actualization),進而達到高峰經驗(peak experience)及心流經驗(experience of flow),也因此,學校行政人員多由資深且表現優異的教師擔任。然而在近幾年逐漸出現了「行政大逃亡」之現象,即資深及表現優秀之教師多不願意兼任行政職,導致每年學校五六月經常出現主任找組長之情事,甚至部分學校到了暑假行政職缺仍就懸缺 [註1]。
 此外,行政之目標在「實踐教育目的」,因此,若欲有效達成教育之目的,良好的行政乃是必要條件(necessary condition)。然而近年我國學校行政面臨前揭所述「行政大逃亡」之困境,可能導致我國教育品質下滑。職是之故,本文擬就近幾年教師不願意擔任行政之原因作分析,並提出相關解決方案。
二、公立中小學教師兼任行政職意願低落之原因分析
(一)法制面
1.《教師法》未針對教師兼任行政職之義務作明確規範  [註2] 
 我國規範教師權利義務之法規為《教師法》,依據《教師法》第32條第7款之規定:「教師除應遵守法令履行聘約外,並負有下列義務:七、依『有關法令』參與學校學術、『行政工作』及社會教育活動。」第31條第7款亦規定:「教師接受聘任後,依『有關法令』及學校章則之規定,享有下列權利:七、除法令另有規定者外,教師得拒絕參與主管機關或學校所指派與教學無關之工作或活動。」揆諸上開法條可知,《教師法》並未規定教師有兼任行政職的義務,自無法強化教師兼任行政職的意願。
2.《教師請假規則》之規定未能強化教師兼任行政之動機
 依據《教師請假規則》第8條規定:「公立中小學教師兼任行政職務者,應給予休假,其專任教師年資得併計核給,服務年資滿一學年者,自第二學年起,每學年應給休假七日;…」亦即,初任教師兼行政職如未有職前年資,其第一年並無任何休假,相較於導師第一年即享有寒暑假,此不啻降低初任教師兼任行政職之動機 [註3]。
(二)政策面      
1.教改方針加劇教師與行政人員的負擔  
 為因應全球化及知識經濟下對人力資本(human capital)的厚植,我國近年於教育政策上推行了諸多政策與計畫,如108課綱(十二年國民基本教育)強調素養教育及學校本位課程(school based curriculum;SBC)的設計、2030雙語國家政策推行雙語政策等,皆不啻加劇教師與學校行政人員的負擔,進而讓教師兼任行政職的意願降低 [註4]。
2.新冠疫情改變學校行政人員的作業習癖(habitus)
 在新冠疫情之衝擊下,加速了校園「遠距教育」(distance education)、「e化學習」(e-Learning)、「線上學習」(online Learning)、「行動學習」(mobile learning)以及「虛擬教室」(virtual classrooms)等新型態教育科技的運用進程。而上述皆有賴行政人員安排相關配套措施(如環境整備)作為實踐的基礎,加深行政人員的負擔,導致教師兼任行政職的意願低落。 
(三)組織面
1.雙重系統理論(dual system theory)下教師與行政呈鬆散結合(loosely coupled)    
依據Owens、Meyer&Rowen的雙重系統理論(dual system theory)研究,學校不若一般行政機關,僅具有「科層體制」(hierarchy)的行政系統,亦包含「專業自主」的教師系統。因而,教師之所以不願兼任行政職的原因即在於:同時處於二個不同系統中易產生「教師角色衝突」(Teacher Role Conflict)。
2.巴爾幹文化(Balkanized Culture)揭示校園不同系統間的衝突關係
  Harggreaves 及Macmillan指出學校教師受到傳統學科養成的影響,存在一種巴爾幹文化(Balkanized Culture),即學科組織團體間的滲透力低,帶有本位主義(parochialism)的色彩,此亦能揭示為何教師不願意兼任行政職。
(四)師培面
1.職前培育階段缺乏學校行政知能課程
 目前我國師資培育在職前培訓階段,課程多以增進教師專業的課程為主,缺乏行政專業知能之培訓 [註5]。此外,我國《師資培育法》及《師資培育法施行細則》僅明確規範培訓一位專業教師所需要達成的門檻及條件 [註6],而未針對教師兼任學校行政人員的培訓有所計畫與規範,亦即,教師兼任學校行政人員並未有一套完整的培育方法及課程 [註7],凡此皆降低教師兼任行政之意願。
2.教師專業發展亦缺乏系統性行政知能的培訓
 在國小兼任行政職務的教師當中,大多僅主任會經過主任儲訓課程培訓以外,各處室組長多採「師徒制」,藉由交接業務傳承及累積行政經驗 [註8]。換言之,教師於在職期間較難獲得較具系統性的行政知能培訓,難以從兼任行政職的過程中達Csikszentmihalyi所言的心流經驗(experience of flow)。
三、解決方案
(一)《教師法》將教師兼任行政職之義務予以明文
  我國《教師法》針對教師究竟有無兼任行政職之義務並未予以清楚規範,導致實務運作上產生諸多爭議。因而筆者認為,《教師法》應針對教師具有兼任行政職之義務予以明文化,並制定相關辦法供學校作為人事安排之依據 [註9] (如輪調制度),方能減少學校行政人員大逃亡之情事。
(二)深化教師跨域整合的知能
    學校可透過學習型組織(learning organization)的設立,深化教師跨域整合的知能,並落實組織的單圈學習(single loop learning)及雙圈學習(double loop learning),提升教師的行政專業知能。此外,亦可強化不同系統間之合作學習,藉此淡化學校雙重系統之色彩,減少教師的角色衝突(Role Conflict)。
(三)提升教師參與行政之動機
    學校領導者可藉由「謙沖為懷」的第五級領導(Level 5 leadership),並善用飛輪效應(Flywheel Effect),持續強化教師參與行政之動機。此外,亦可藉由「互易領導」及「轉型領導」的權變運用,提升不同教師參與行政之內外在動機,進而改善行政職無人問津之情事。
(四)落實學校本位管理(school based management)
 在新公共管理的思潮下,「學校本位管理」日益興起,因而,校長可藉由權力的下放,如運用「授權領導」、「向上領導」、「參與管理」等。此外,亦可透過「組織再造」(reorganization),藉以改善學校各系統間呈現鬆散結合(loosely coupled)之窠臼。
(五)強化師培各階段行政知能的培力(empowerment)
 依照《師資培育白皮書》之劃分,我國師資培育大致可分為「職前培育」、「導入輔導」及「專業發展」等階段,為提升我國教師的行政專業知能,可在各個師資培育階段融入相關「行政課程」,藉此強化教師的行政能力,從而讓教師在兼任行政的過程中產生挑戰與能力匹配的心流經驗(experience of flow)。 

四、相關例題舉隅
範例1
每年暑假,全國中小學的行政人力經常拉警報,學校面臨教師無意兼任行政工作的窘境。根據2019年8月的媒體報導:
 
試就行政大逃亡現象說明原因,同時應用行政學相關理論解釋為何學校行政職無人問津,並試著提出可能的解決建議。(109師大)

範例2
近來臺灣中小學學校組織氛圍有相當大的變化,許多教師不願意兼任學校行政職務,試以適切的組織理論詮釋此一現象,並提出可能的解決策略(109普考)

【參考擬答】
(一)行政大逃亡及無人問津之原因
1.雙重系統理論(dual system theory):
(1)意涵:
    雙重系統理論的代表學者包括Owens、Meyer&Rowen,該理論認為學校不若一般行政機關僅具有「科層體制」的行政系統,亦包含Weick所言呈現「鬆散結合」(loosely coupled system)及「專業自主」的教師系統。
(2)職是之故,行政職大逃亡與無人問津原因可能源自學校為「雙重系統」,行政間呈現緊密結合,教師間則呈現專業自主,系統間因殊異性過大導致教師不願意兼任行政職,此亦反映Harggreaves 及Macmillan「巴爾幹文化」(Balkanized Culture)觀點,即學科與組織團體間滲透力低。
2.Maslow需求層次理論(hierarchy of needs theory):
(1)意涵:
 Maslow以「匱乏需求」(deficiency needs)及「存有需求」(being needs)說明人的需求階層,強調低層次的匱乏需求為高層次存有需求的基礎,因而在要求成員高層次目標前,須先滿足其低層次需求。
(2)職是之故,運用Maslow之理論,行政之所以大逃亡或無人問津可歸因於教師之匱乏需求(如生理需求)並未獲得滿足,因而,其並未有動機向上追求其存有需求,即帶有「求知」及「自我實現」色彩之行政職。
(二)可能之建議
1.深化教師跨域整合的知能:
 學校可透過學習型組織(learning organization)的設立,強化教師跨域整合的知能,並落實組織的單圈學習(single loop learning)及雙圈學習(double loop learning)。此外,亦可強化不同系統間之合作學習,藉此淡化學校雙重系統之色彩,減少教師的角色衝突(Role Conflict)。
2.提升教師參與行政之動機:
 學校領導者可藉由「謙沖為懷」的第五級領導(Level 5 leadership),並善用飛輪效應(Flywheel Effect),持續強化教師參與行政之動機。此外,亦可藉由「互易領導」及「轉型領導」的權變運用,提升不同教師參與行政之內外在動機,進而改善行政職無人問津之情事。
3.落實學校本位管理(school based management)
 在新公共管理的思潮下,「學校本位管理」日益興起,因而,校長可藉由權力的下放,如施予「授權領導」、「向上領導」、「參與管理」等,藉此提高組織之績效責任(accountability),並透過「組織再造」(reorganization)改善學校組織呈現雙重系統之窠臼。
4.強化師培各階段行政知能的培力(empowerment)
 依照《師資培育白皮書》之劃分,我國師資培育大致可分為「職前培育」、「導入輔導」及「專業發展」等階段,為提升我國教師的行政專業知能,可在各個師資培育階段融入相關「行政課程」,藉此強化教師的行政能力,從而讓教師在兼任行政的過程中產生挑戰與能力匹配的心流經驗(experience of flow)。

註:
[註1] 相關文章,可參:王莉淇(2021)。初任教師擔任行政之困境與建議-以訓育組為例。臺灣教育評論月刊,10(3),165-170;黃俊榮(2021)。中小學教師兼任行政職務困境之研析。網址:https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=6590&pid=207135;黃子舜(2021)。破解行政大逃亡—激勵領導在學校行政的應用。臺灣教育評論月刊10(3),159-164。相關新聞亦包括:林曉慧、沈志明(2021)。中小學教師多無意兼行政職 校務難推展。公視新聞網。網址:https://news.pts.org.tw/article/557570。劉星君、施鴻基(2021)。雜事多 壓力大 行政職找無人。聯合報。網址:https://udn.com/news/story/6885/5172594。
[註2] 亦有論者謂,公立學校教師與學校之法律關係並不若公務員之於行政機關,前者為「行政契約」;後者則為「行政處分」。因此,就契約之本質而言,須契約當事人(學校與教師)合意方能成立。參立法院(2021)。教師法中教師兼任行政職務之法制研析。網址:https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=6590&pid=167444。
[註3]初任教師兼任組長與導師的差距並未有明顯差別,譬如:本薪在230以下者,行政加給為3860元,僅較導師費多860元,然責任與工作業務量均較導師為多,且寒暑假要到校上班,故導致教師兼任行政意願較為低落。參張昱騰(2017)。淺談國中學教師兼任行政人員困境與發展。 臺灣教育評論月刊,108(6),124-129。
[註4]此外,受到少子女化之影響,各校為避免減班而爭相發展學校特色,並申請專案計畫來獲得經費,卻往往造成許多額外的行政工作壓在兼任行政教師的身上,如活動的舉辦、經費的核銷、成果報告的製作與繳交,許多額外的任務造成兼任行政教師沉重的負擔,也導致教師較無願意擔任行政工作。參楊泰和、王榮芳、陳展宇(2016)。愛恨一線間、甘苦誰人知──國中教學組長的工作壓力與工作倦怠之經驗詮釋。學校行政,(105),111-132。
[註5]陳玟妟(2019)。國中初任教師兼任學校行政工作之困境與其因應之道(未出版之碩士論文)。國立中正大學。此外,教育部2021年5月4日所公布的《中華民國教師專業素養指引-師資職前教育課程基準》,針對教師「專業素養」及其「指標」之規範,亦可發現教師在職前培育此一階段缺乏「行政專業知能」之提升。
[註6]以國小教師為例,要成為一名國小教師前必須要修滿國民小學師資類科至少40學分,並於取得學位後進入校園展開為期六個月的全時教育實習,半年實習成績及格者得以報考教師資格檢定,通過後即可參加各縣市教師甄選成為教師。
[註7]陳振益(2014)。學校行政運作的現況與人員的培育。臺灣教育評論月刊,3(4),8-10。
[註8]陳河開(2013)。缺很大!國民小學教師兼任行政職務勞逸之探討。臺灣教育評論月刊,2 (10) 27-31。
[註9]此亦能解決初任教師遇到學校組織文化俗稱的「潛規則」,即初任教師「兼任行政」是學校直接指派,或是通知教師已經由教評會開出行政缺額強迫讓初任教師們選擇,基於初任教師的資歷淺、沒有話語權,即使沒有意願也只能接受行政工作的要求。參張博翔(2021)。初任教師兼任學校行政的職涯角色適應與困境 (未出版之碩士論文)。國立臺北教育大學。
 

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