1.前言
行政行為定性，為行政法學習上的重要一步。機關所為抵銷之意思表示，其性質是否為行政處分，也將牽動後續救濟方法及審判權問題。程明修教授撰〈行政機關抵銷之意思表示非行政處分－以最高行政法院 109 年度判字第 228 號判決為例〉一文，其中對於行政行為定性的討論，有深刻的論述，本文遂加以整理介紹。
2.本文
行政處分之定義，規定於行政程序法第92條第1項：「行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」 其要件為「行政機關所為」、「針對公法事件」、「具體事件」、「外部性」、「法效性」，及「單方性」。此為一般理解，惟程明修教授指出，德國聯邦行政程序法第 35 條第 1 句之原文其實是強調行政處分之「規制目的」，該重要特徵在翻譯過程中卻被埋沒。
行政機關對私人提出抵銷，往往為求達成目的，直接以行政處分之形式為之。或者以命給付主動債權所負債務作為內容，作成下命處分，以夾帶抵銷之意思表示。抵銷是否為行政處分，須將各種要件重新拆解，詳為分析。其中最易發生混淆者，在於抵銷具有單方形成之特性，與行政處分之「單方性」相類。然程明修教授指出，並非機關所為單方意思表示或者具形成作用，即為行政處分，而須注意以下重要區別：
抵銷主張之公私法事件區分，學說主要以「主動債權」之性質加以認定。若主動債權為私法債權，則為私法事件反之則為公法事件。蓋抵銷制度賦予主動債權人單方形成之權利，是由主動債權人所提出，被動債權之抵銷僅為結果。
就我國行政程序法明示的「規制」要件而言，雙方債權債務之抵銷，須視是否符合抵銷要件方能生效，並非由單方意思表示之發出，即可直接生效，因此，抵銷之意思表示，並不具備公權力規制目的，並非行政處分。近一步須區分者係，是否為行政處分，與是否為公法上意思表示。蓋公法上意思表示，並不限於行政處分。抵銷非行政處分，其仍可能為公法上意思表示，甚至私法行為。
3.結論
抵銷意思表示雖具單方性，為其生效仍繫諸法定抵銷要件，並非基於公權力之規制而直接生效。故抵銷縱為公法事件（主動債權為公法），也非行政處分，而是公法上一般意思表示，相當於行政契約之撤銷、終止。至於以私法債權為主動債權者，不分主動債權人，皆為私法意思表示，更與處分無涉。
4.給讀者的話
行政行為之定性與救濟為行政法重要基礎，分析時須著不同要件與行為之間關係，以免混淆。
