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「教育機會均等」議題之研析:兼論《偏遠地區學校教育發展條例》

作者:陳曉

教育文化領域 - 2022/12/26 下午 04:42:26瀏覽數:4525

文章引言摘要

何縮短教育上的城鄉差距以實踐「教育機會均等」之理念,一直是我國學界與實務界的關注焦點,諸多科技部(現為中華民國國家科學及技術委員會,簡稱國科會)研究計畫及期刊文章皆以此議題為研究核心加以探討解決之道,也因此連帶影響到國考教育行政類科的命題趨勢。

近年來,各國均強調「教育機會均等」理念之實踐,具體如聯合國於2015年提出「2030永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs),其中第4個目標即是「確保有教無類、公平以及高品質的教育,及提倡終身學習」,各國在制定教育政策亦有與此目標相符應,強調藉由「積極性差別待遇」(positive discrimination),縮短教育機會不均等之情事。
    我國近年亦積極推動「教育均質化」之目標,其中偏遠地區學校教育即成為各界矚目焦點之一。2010 年召開之「第八次全國教育會議」結論中指出,臺灣應參照世界各先進國家國民教育發展經驗,發展出「普及」、「非強迫」、「確保品質」及「社會公義」之教育。其中社會公義的概念,乃在希望學生教育學習資源不受外在環境因素而存有差異。爰此,1990 年代各級政府推出多項偏鄉教育相關計畫,展現均衡城鄉教育差距之企圖。然而,無論由教師招聘不易、教師流動率過高、文化弱勢與學生學習成就低落等現況觀之,諸多計畫往往僅止於針對硬體面純粹給予財政上之彌平,仍未能化解偏鄉地區每年中小學招生不足、瀕臨廢校數目增加、高中職招生困難等困境[註1] 。
    基於此,如何縮短教育上的城鄉差距以實踐「教育機會均等」之理念,一直是我國學界與實務界的關注焦點,諸多科技部(現為中華民國國家科學及技術委員會,簡稱國科會)研究計畫及期刊文章皆以此議題為研究核心加以探討解決之道,也因此連帶影響到國考教育行政類科的命題趨勢。尤其自2017年12月 6日《偏遠地區學校教育發展條例》公布施行後,更增長此趨勢。此外,如何認定資源分配公平與否涉及教育財政的「公平量數」議題。然而,關於前揭所述之議題一般教育行政參考書顯少提及,其多散落在各個期刊與研究計畫中,因此興起筆者撰寫本文之動機。從而,本文將針對此一議題做一系統性統整,以供讀者作為參考之依據。
壹、教育機會均等之內涵[註2]  
教育機會均等理念之概念,自1966年美國學者Coleman發表的《柯爾曼報告書》(The Coleman Report)後,受到廣泛的矚目[註3] 。然而,其內涵常隨著時代與社會的變遷而有所不同,吾人融合了學者陳奎熹與學者楊振昇的看法[註4] ,將教育機會均等概念的演變,整理成表1示之如下:
表1:教育機會均等之內涵
階段與年代 要旨 內涵
第一階段
(1950以前)
重視就學機會的平等與保障
(起點)
重視就學機會的平等與保障。此階段主要在消除因家庭社經背景、性別、種族、身心特質、宗教等等因素而存在的不平等,希望使學生皆擁有接受教育的同等權利,以達到「有教無類」的理想。
第二階段
(1950年代開始至1960年代中期為止)
強調適性教育
(過程)
由於學校環境、課程與師資大多是為一般的學生所設計,因此,身心障礙或資賦優異的學生往往無法得到應有的指導與協助。基於此,此一階段強調學生的適性教育,以發揮「因材施教」的功能。
第三階段
(1960年代中期開始)
實施補償教育(compensatory education)
(結果)
相關研究指出,學習成績低劣或學習失敗的學生,多數來自下層社會,且多肇因於早期生活經驗的不足,形成文化不利(culturally disadvantaged)以及文化剝奪(cultural deprivation)的現象;故本階段乃著眼於補償的角度,對於不同需求的團體,在基於正義與公平的原則下,教育資源的投入應有所不等,這也就是所謂「積極性差別待遇」(positive discrimination)。
資料來源:研究者自行整理
  由表1可發現,教育機會均等之內涵演變可分為三階段,分別為:「起點的均等」、「過程的均等」及「結果的均等」。目前我國已進入追求結果的均等,亦即透過「積極性差別待遇」(positive discrimination)等手段企圖達到實質的平等。具體如我國十二年國教將「台灣手語」、「新住民族語文」融入課程、以及《原住民族教育法》、《國家語言發展法》乃至本文所欲探討之《偏遠地區學校教育發展條例》皆帶有追求「實質平等」之色彩,亦反映Rawls 於《正義論》一書所強調的「差異原則」(the difference principle)之觀點。

貳、各國近年實踐教育機會均等之政策[註5] 
一、英國2022年發布升級白皮書(Leveling Up White Paper)[註6] 
    為縮短地域差距、確保教育機會均等及促進社會流動,英國於2022年2月發布升級白皮書(Leveling Up White Paper),其重點為:
(一)建立教育投資區(Education Investment Areas)
  以2017-2019年全國標準評量測驗學生平均成績為基準,於升級白皮書中建立55個學生成績極須提升之「教育投資區」,藉此落實教育機會均等之理念。
(二)創建英國國家學院 (UK National Academy)
    藉由提供線上免費資源,使學生能不受時空限制學習最新知識與技能,此不啻呼應Illich於《非學校化社會》(Deschooling Society)一書「建立一個資源共享的學習網絡」看法。
二、美國2021提出美國救援計畫(American Rescue Plan Act of 2021)[註7] 
  為避免COVID-19疫情導致大學生面臨中輟風險及教育不平等的惡化,美國總統Biden簽署《2021美國救援計畫》(American Rescue Plan Act of 2021)的紓困法案,其中包括對高等教育在學學生和學校撥款近400億美元的新援助,Biden籲請國會處理並支持為每名學貸借款人減免1萬美元的貸款,包括透過立法免除,或是將其納入新的經濟紓困法案,此將有助於趨緩教育不均等之情事。
三、法國「卓越攻頂計畫」(Cordées de la réussite)[註8] 
  法國卓越攻頂計畫在法蘭西島318所高中裡挑選31所高中,由巴黎綜合理工學院(L'École polytechnique)[註9] 的學生,前往經濟社會條件較弱勢的高中開設輔導課程,其目的在協助這些來自社經條件較差地區的高中生,未來有機會往高等教育繼續學習深造。透過在這些高中開設課後輔導班,並由巴黎綜合理工學院的菁英學生擔任主要課輔人員,希望藉此提升弱勢高中生接受高等教育之機會。
四、德國「二軌並立制」之中等教育改革[註10] 
    傳統德國的中等教育的三個學校類型主要為「文理中學」(Gymnasium)、「實科中學」(Realschule)與主幹學校(Hauptschule),常被稱為「三軌並立」學制,然而,根據2016年版《德國教育報告書》(Bildung in Deutschland)的資料,在不考慮特殊教育學校類型下,德國16個邦已有11個邦採用以二軌並立為基礎的學校制度。推論其原因之一在於「教育機會均等」之追求。申言之,德國傳統分流學制不僅依照學生能力進行區分,更強化家庭背景對於教育進路選擇之影響,如文理中學之入學機會,大多獨厚家庭社經背景較高之學生;主幹學校則多屬低社經背景及移民家庭,此易使教育淪為不均等之窠臼,因此,德國多數邦乃作學制的改革,藉此落實教育機會均等之理念。 

參、教育財政公平量數之舉隅[註11] 
一、全距(Range)、限制全距(Rstricted Range)「聯合全距」(Federal Range)
  最大值與最小值之差,其值越大代表越不公平。全距的特性在於易理解但容易受極端值影響,因此,實務上多以「限制全距」(Rstricted Range),即扣除極端值之後的全距、「聯合全距」(Federal Range),即百分位數95與百分位數5之差作為判斷標準,以避免受到極端值之影響。
二、標準差(standard deviation)及變異係數(coefficient of variation)
    所謂標準差(standard deviation)即各數值與其平均數之差的平方和,除以全部個案數,然後取平方根;其可衍伸出變異係數(coefficient of variation),即標準差除以平均數,變異係數越小,代表越公平。
三、吉尼係數(Gini coefficient)
    此為經濟學上用來計算所得分配之指標,教育學者將其修改後使用,橫座標是累積學生百分比,縱座標是累積經費百分比,若經費公平分配,在平面圖上應該會呈現從左下到右上之 45 度線,若經費分配不平均,則會再出現從原點到 45 度線之凹向上曲線,以曲線和 45 度線所圍成之面積除以 45 度線以下、橫軸以上之面積即為吉尼係數,數值越大表示資源分配越不公平。
 
                      圖1:勞倫茲曲線圖
  資料來源:公職王(2016)。105年高考三級統計實務解析。

  以圖1為例,吉尼係數即為 A/(A+B),當吉尼係數的值越大(A越大B越小),即離45度線越遠,資源分配越不均等。
四、麥克倫指數(Mcloone index)
    指每位學生經費項目落在中數與中數以下的總和,與每位學生經費項目落在中數以下,如果都達到中數時可以得到總和,二者相除所得的比例。此值介於 0 到 1 之間,數值越大代表分配越公平。麥克倫係數主要反應中數以下觀察值分配的公平情形。
五、Verstengen指數    
  與麥克倫指數之概念相反,將中數以上觀察值總和除以中數以上觀察值皆為中數時之總和即得。此值在1以上,且包含1,數值越大代表分配越不公平。主要反應中數以上觀察值分配的公平情形。
六、大島指數(Oshima index)
    又稱十分位指數。計算方法為將全部觀察值在教育資源指標之測量值依順序由小排到大,並將此全部距離分為十等分,求最高等分與最低等分之比值,大島指數在 1 到∞之間,其值愈大代表愈不公平,愈小代表愈公平。其限制在於大島指數只關注最高與最低等分之差距,而忽略了中間60%的部分。
七、艾肯遜指數(Atkinson index)
  一般而言,國家愈發展,國民所得亦愈高,但因所得過分集中於富者之手,造成社會的總效用減少,社會福利水準會比完全均等時低。因此,艾肯訊指數的高低,可以顯示分配的平均度,指數愈高,愈不公平。
八、對數標準差(standard deviation of logarithms)
    由於所得分配通常偏右,故可利用統計學上的對數常態分配加以轉換,使其尺度縮小,降低了高所得(即位居右邊分數)的影響效果。
八、泰爾指標(Theil index)
    與對數標準差一樣,因受對數轉換影響,對低所得分配較為敏感。
◎補充:顧志耐曲線(Kuznets curve)[註12] 
    各國的經濟發展與國民所得分配呈現倒U字形的關係,亦即,國家的國民所得分配不均或經濟部公平會隨著經濟發展而改變其所得分配,當經濟發展到一個重要階段後,如平均國民所得到一定的水準,所得分配不均會隨著經濟發展程度下降。

                                     圖2:顧志耐曲線圖
                                     資料來源:吳珮瑛等人(2008)。
    推論其原因在於,低度發展國家屬於工業生產落後,人民以農業或漁業等生產性低的職業為主,未將所得集中於少數人手中。
    然而隨著經濟型態及產業結構改變,低度發展國家逐漸改變生產方式,加上政府對於教育投資及醫療衛生制度改變,使得這些國家的國民教育機會增加、謀職能力提高,配合經濟型態改變、生產方式變化,形成了雙元經濟,傳統部門的勞動人口收入少;相對地,工業化或現代化部門的勞動者收入者多,因而,平均每人國民所得也有改變,至此若有經濟能力及背景者,擁有的賺取所得機會及條件增加,最後造成富者越富,貧者越貧,促使開發中國家的政府注意到所得分配不均拉大,並造成社會對立。
    因而在邁向現代化國家中,開發中國家的政府會運用社會機制,如社會福利制度、所得稅制度改革、醫療體制建立、教育投資與教育機會擴充,尤其擴充高等教育給更多無法接受教育者,讓這些生活於低社會階層者有社會階層流動機會,因此,現代化國家或高度所得國家的所得分配會較均等。

肆、偏鄉教育之困境剖析[註13] 
一、師資年資過短致「專業資本」(professional capital)不足
    具體如我國《師資培育法》、《師資培育公費助學金及分發服務辦法》及《離島建設條例》[註14] ,雖皆有針對偏遠學校初聘教師訂有「最低服務年限」之規定,然而,當其滿足上開年限後,多會申請介聘至一般地區學校,導致偏遠學校教師的教學年資過短,影響其專業資本(professional capital),並使偏遠學校流於一種新手教師的訓練養成所,進而影響偏鄉學生的學習成效。
二、學生缺乏「文化資本」(cultural capital)的刺激
    受制於偏遠地區學校文化資本(cultural capital)不足之影響,學生不僅基本學力不足,且因小校規模之限制,學習歷程中亦缺乏優秀楷模(modeling)供觀察學習(observational learning)。此外,偏鄉所規劃之各項補救教學等措施皆以科目補強為主軸,亦難以培育學生「系統性思考」之跨域能力,易使得所學流於一種惰性知識(inert knowledge)。
三、行政工作人力短缺致教師負擔過苛
    偏遠地區多具有行政人力少、負荷沉重、行政兼任之現象,使招募師資之困境始終未能消除。此外,由於偏鄉兼任行政之教師為爭取資源與經費,在例行業務外仍須處理中央與地方的各項政策執行重點。再者,現行之評鑑制度與方法也讓偏鄉學校疲於奔命,各縣市應逐步檢討改進評鑑制度,對於偏鄉學校應以專法來簡化評鑑歷程。
四、資源匱乏致教育經營缺乏「規模經濟」(Economies of scale)
    相較地處直轄市、縣市中心之學校,位處偏遠地區學校的教育資源則相對較為匱乏,經營層面缺乏「規模經濟」(Economies of scale),亦即學生單位成本高,不符教育經費投資與使用效率。此外,偏遠地區教育發展實務中,部分法律雖具保障精神,卻因中央與地方財政劃分以及地方財源基礎差異影響地方財政能力,許多地方政府常無法有足夠經費編列支持各項法規的落實。
伍、《偏遠地區學校教育發展條例》梗概
    為落實憲法第159條、第163條及教育基本法第5條第1項規定,實踐教育機會平等原則,確保各地區教育之均衡發展,並因應偏遠地區學校教育之特性及需求,2017年12月我國公布實施《偏鄉地區學校教育發展條例》(下稱《偏鄉條例》),茲從學校體制、經費運用、人事晉用、教師福利及學生受教權益等構面論述其梗概如下。
一、學校體制
(一)彈性組織編制
  主管機關就偏遠地區學校之組織、人事及運作,得依下列規定為特別處理,不受國民教育法及高級中等教育法之限制:一、行政組織依需要彈性設置。(第10條第1項第1款)
(二)設置「區域教學支援中心」
    中央主管機關為提升偏遠地區之教育水準,應鼓勵並補助地方主管機關設立任務編組性質之區域教育資源中心,對偏遠地區學校提供課程與教學之研究及行政支援。(第19條第2項)
(三)校長可連任二次[註15] 
  主管機關就偏遠地區學校之組織、人事及運作,得依下列規定為特別之處理,不受國民教育法及高級中等教育法之限制:二、校長任期一任為四年,其遴選及聘任程序,由主管機關依實際需要另定之;其辦學績效卓著者,校務發展計畫經審核通過,並經主管機關校長遴選委員會同意者,得連任二次。(第10條第1項第2款)
二、經費運用
(一)前項[註16] 所需經費,中央主管機關應依地方政府財力級次及偏遠地區學校級別優予補助,並應專款專用。(第9條第2項)
(二)主管機關應加強規劃、辦理並就近提供偏遠地區學校教職員所需之專業發展;地方主管機關辦理專業發展所需經費,由中央主管機關予以補助。(第15條第1項)
(三)前項措施[註17] 為國語(文)、英語(文)及數學之補救教學者,學校所需經費,得由中央主管機關全額補助。偏遠地區學校得結合非營利組織、大專校院及社區資源,提供學生學習活動及兒童課後照顧服務;學校所需經費,中央主管機關得予以補助。(第16條第2項、第3項)
三、人事晉用
(一)增置專業輔導人力
  地方主管機關應以國民中學學區為範圍,於偏遠地區學校置專業輔導人員或社會工作人員;其進用人數、工作內容、資格順序、補助及其他相關事項之辦法,由中央主管機關定之。(第11條第5項)
(二)聘任合聘教師或巡迴教師
  主管機關就偏遠地區學校之組織、人事及運作,得依下列規定為特別之處理,不受國民教育法及高級中等教育法之限制:三、高級中等以下學校,就特定專長領域,跨同級或不同級學校,聘任合聘教師或巡迴教師。(第10條第1項第3款)
(三)公費生名額甄選
    偏遠地區學校編制內合格專任教師,得依下列方式之一聘任:三、接受公費生分發。(第5條第1項第3款)
(四)偏遠地區教師之專門甄選
  偏遠地區學校編制內合格專任教師,得依下列方式之一聘任:四、專為偏遠地區學校辦理之甄選。(第5條第1項第4款)
(五)進用代理教師或專聘教師
  偏遠地區學校依第五條規定甄選合格專任教師,確有困難者,主管機關得控留所轄偏遠地區學校教師編制員額三分之一以下之人事經費,由主管機關採公開甄選方式,進用代理教師或以契約專案聘任具教師資格之教師(以下簡稱專聘教師),聘期一次最長二年。(第7條第1項前段)
四、教師福利
(一)調整教師授課節數
  偏遠地區國民中學及國民小學,除置校長及必要之行政人力外,其教師員額編制,應依教師授課節數滿足學生學習節數定之。(第11條第1項)
    亦即透過調整教師授課節數,進而調整合理教師員額編制(增加之教師薪給及人事費用,可向中央主管機關提請補助之);各縣市可另訂更優之辦法。
(二)專聘/代理教師之再聘與鼓勵參與第二專長訓練
  1.專聘教師
    經聘任之專聘教師,表現優良,經教師評審委員會審核且報主管機關同意者,學校校長再聘之。(第7條第1項後段)
    中央主管機關應全額補助師資培育之大學開設第二專長學分班,提供現職之專聘教師第二專長訓練。(第7條第2項)
    2.代理教師
    前條第一項代理教師表現優良,經教師評審委員會審查通過後,得再聘之。(第8條第1項前段)
    前條未具教師資格之現職代理教師,最近三年內於偏遠地區學校實際服務滿四學期,且表現優良者,得參加由中央主管機關全額補助師資培育之大學辦理之高級中等以下學校及特殊教育學校(班)師資類科師資職前教育課程。(第8條第2項)
(三)久任獎金之規範
  偏遠地區學校校長、教師,依教師待遇條例給與鼓勵久任之獎金及其他激勵措施;獎金發給之對象、類別、條件、程序及其他相關事項之辦法,由中央主管機關擬訂,報行政院核定。偏遠地區學校專聘教師、代理教師、專業輔導人員及社會工作人員,準用前項規定給與鼓勵久任之獎金[註18] 及其他激勵措施。(第21條)
五、學生受教權益
(一)調降師生比之原則
  偏遠地區國民小學全校學生人數未滿五十人且採混齡編班者,除置校長及必要之行政人力外,其教師員額編制,得以生師比五比一計算。但教師員額最低不得少於三人。(第11條第2項)
(二)正式教師聘期六年
  前項第三款及第四款情形,教師係接受偏遠地區學校聘任者,應實際服務六年以上,始得提出申請介聘至非偏遠地區學校服務。(第5條第2項前段)
(三)明文「混齡編班」與「混齡教學」法源依據並給予適當獎勵
    1.考量偏遠地區學齡兒童人數急遽銳減之事實,針對「混齡編班」與「混齡教學」之新興實驗教育模式給予適當法源。(第10條第1項第4款)
    2. 針對辦理混齡教育模式之偏遠地區學校給予適當之獎勵,使面臨人數不足之偏遠地區小校得以實驗教育之型態存續,並保障偏遠地區學生之受教權。(第17條)
◎補充:界定偏遠地區的指標
  根據《偏鄉條例》第4條之規定,因交通、文化、生活機能、數位環境、社會經濟或其他因素,造成學校教育資源不足之情形,則該公立高級中等以下學校即屬於偏遠地區學校[註19] 。此外,根據《偏遠地區學校分級及認定標準》第2條之規定,偏遠地區學校可分為極度偏遠、特殊偏遠及偏遠三級。
◎補充:《偏鄉條例》的評析與建議[註20] 
一、偏遠學校之判斷與分級應訂定更為客觀的指標
    目前所採用之Probit model 在實施上仍存有不少爭議,尤其針對「灰色地區」的學校。未來可以針對近幾年實施分級的結果進行「大數據分析」,並允許視情況加入特定之指標,使得判斷結果更加精確。
二、針對偏遠地區學校聘任者服務6年條款進行進一步規範
    具體如教師是否可在6年中再參加他校遴選(目前只規定不能介聘),以及離校之例外條款部分(何種情況可以提前離開),以使得學校人力能夠穩定。此外,針對代理教師,如果能在特定條件下(如評鑑結果傑出),即可累計其學校服務年資,也許能夠提升其留任意願長期留校服務,以解決長期人力不足的問題。
三、補強專長領域教師之缺口
  偏遠學校由於受到地理的限制,往往無法請到專長領域教師。雖然《偏鄉條例》規定中可以聘請合聘與巡迴教師,但是因為通勤時間太長,他校大部分教師不願至偏遠地區協助。針對意願不高問題,未來在修法時可以針對合聘與巡迴教師,擬定減授教學時數、增加相關福利(如交通費等)等策略,以提升教師擔任合聘教師或巡迴教師的意願。
四、強化小班小校教學轉換能力
  由於班級與人數太少,偏遠學校往往必須採用「混齡教學」。然而,囿於教師經驗不足、混齡教材缺乏、以及相關教學設計困難等限制,各校混齡教學都必須克服不同年齡與不同教材之問題。未來主管教育行政機關應在修法時,針對混齡教材質編制、混齡教學之設計、以及師資培育機構相關混齡教學課程之設立加以規劃 ,以符合偏遠學校教學的特殊需求[註21] 。
五、穩定學校兼任行政之人力
  在偏遠學校,行政人力嚴重不足。具體如桃園市規定17 班以下學校,主任每週仍需授課4節,組長則需8節,可知偏鄉主任與組長不但課務繁重,學生問題與公文量也不會因學校位處偏鄉而減少,此亦為行政為何不能久留偏鄉的原因之一。建議未來修法時,能夠針對兼任行政之教師之鐘點減授以及公文減量等部分加以規範,鼓勵教師擔任學校行政工作,以彌補人力之缺口。
六、建立中央與地方教育主管行政機關針對條例之協調機制
  《偏遠地區學校教育發展條例》之通過,乃在透過專法保障偏遠地區學生之受教權。因此,中央與地方必須建立相關之執行機制,以確保條例中針對偏遠地區學校相關措施之貫徹執行,尤其是針對文字中以「得」加以敘述之條文。財政與經費問題往往是執行打折扣的主因,針對於此,中央可以憑藉「專案補助」之策略加以因應,以落實條例中對於偏遠學校的立法美意。

陸、相關試題舉隅
《偏鄉題型》
一、重視偏鄉教育與縮短城鄉教育落差,為當前重要教育政策之一,請分析偏鄉教育遭遇的困境,以及改善偏鄉教育品質的重要作法。(105高三)
【參考擬答】  
  近年來,各國均強調「教育機會均等」理念之實踐,具體如聯合國於2015年提出「2030永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs),其中第4個目標即是「確保有教無類、公平以及高品質的教育,及提倡終身學習」。我國於2017年12月公布實施《偏鄉地區學校教育發展條例》亦帶有重視偏鄉教育縮短城鄉教育落差的色彩,茲就題目意旨分述之:
(一)偏鄉教育的困境
    1.師資年資過短致「專業資本」(professional capital)不足
    具體如我國《師資培育法》、《師資培育公費助學金及分發服務辦法》及《離島建設條例》,雖皆有針對偏遠學校初聘教師訂有「最低服務年限」之規定,然而,當其滿足上開年限後,多會申請介聘至一般地區學校,導致偏遠學校教師的教學年資過短,影響其專業資本(professional capital),並使偏遠學校流於一種新手教師的訓練養成所,進而影響偏鄉學生的學習成效。
    2.學生缺乏「文化資本」(cultural capital)的刺激
    受制於偏遠地區學校文化資本(cultural capital)不足之影響,學生不僅基本學力不足,且因小校規模之限制,學習歷程中亦缺乏優秀楷模(modeling)供觀察學習(observational learning)。此外,偏鄉所規劃之各項補救教學等措施皆以科目補強為主軸,亦難以培育學生「系統性思考」之跨域能力,易使得所學流於一種惰性知識(inert knowledge)。
(二)改善偏鄉教育品質的重要作法
  1.穩定師資來源並提升教師留任之動機
    具體如我國目前《偏鄉地區學校教育發展條例》即有針對師資來源的多樣性及穩定性作規範,包含「專聘教師」、「代理教師」、「合聘教師」及「巡迴教師」,亦有訂定如公費生須留任6年之規定,有助於偏鄉師資來源的穩定。此外,同法亦有訂定「久任獎金」之規範,,有助於提升偏鄉教師留任之動機。
    2.推動數位輔具融入教學並強化師生數位知能
    如我國當前刻正所推動之《推動中小學數位學習精進方案》強調「班班有網路,生生有平板」,因此,教師可藉由相關數位輔具(如AR、MR、VR)融入教學提供學生不同的文化刺激。此外,當前我國開放式課程如民間有均一、學習吧、教育部因才網與學習拍等亦有助於縮小城鄉差距,實現教育機會均等。
    3.強化小班小校教學轉換能力
  由於班級與人數太少,偏遠學校往往必須採用「混齡教學」。然而,囿於教師經驗不足、混齡教材缺乏、以及相關教學設計困難等限制,各校混齡教學都必須克服不同年齡與不同教材之問題。因此,未來主管機關可採取「輔導學校實施混齡編班」、「發展教師專業社群」(PLC)、「幫助師培單位發展混齡專業教程」等策略,以利混齡教學確實推動。 
    我國於2017年訂定《偏鄉地區學校教育發展條例》專法揭示我國對教育機會均等之重視,亦突顯我國教育對於「社會正義」之追求,未來可持續透過修法以因應偏鄉於實務上之需求,並藉此回應UNESCO SDG4之精神。

二、立法院於2017年通過「偏遠地區學校教育發展條例」,立法目的乃在協助偏遠地區學校解決辦學困境,以保障學生受教權益。試就該條例中之強化偏遠地區學校教育措施、彈性運用人士,及提高教師福利措施等規定加以說明,並分析其對偏遠地區學校未來發展經營之影響。(107高二)
【參考擬答】
  為使教育機會均等之理念能夠落實,以回應世界教改之趨勢,我國於2017年立法通過「偏遠地區學校教育發展條例」,確保各地區教育之均衡發展,並因應偏遠地區學校教育之特性及需求,茲就題目意旨分述如下:
(一)偏遠地區學校發展條例之梗概
  1.學校教育措施
    具體如中央主管機關為提升偏遠地區之教育水準,應鼓勵並補助地方主管機關設立任務編組性質之「區域教育資源中心」,對偏遠地區學校提供課程與教學之研究及行政支援;此外,同法亦考量偏遠地區學齡兒童人數急遽銳減之事實,而明文「混齡編班」與「混齡教學」之法源依據並給予適當獎勵,藉此維護學生之受教權。
   2.彈性運用人士
    如「彈性組織編制」,亦即偏遠地區學校之組織、人事及運作,不受國民教育法及高級中等教育法之限制,此外,亦可「增置專業輔導人力」、「聘任合聘教師或巡迴教師」「公費生名額甄選」「偏遠地區教師之專門甄選」及「進用代理教師或專聘教師」,藉此回應過往偏鄉人力不足的問題。
  3.提高教師福利措施
    如透過調整教師授課節數,進而調整合理教師員額編制;此外,專聘及代理教師若表現優良,在一定條件下即可獲得再聘,並鼓勵其參與第二專長訓練;再者,偏鄉條例亦有明文「久任獎金之規範」,以提升教師留任之動機。
(二)對偏遠地區學校未來發展經營之影響 
  1.藉由師資來源的多樣性實踐教育機會均等
    《偏鄉地區學校教育發展條例》中的師資來源包含「專聘教師」、「代理教師」、「合聘教師」及「巡迴教師」,有助於實踐我國十二年國教之理念:「適性揚材-成就每一位孩子」,亦反映了後福特主義(post-fordism)多元適性化思維。此外,該條例訂定如公費生須留任6年之規定,此有助於偏鄉師資來源的穩定,並藉此實踐教育機會均等之理念。
    2.建立中央與地方教育主管行政機關針對條例之協調機制
  《偏遠地區學校教育發展條例》之通過,乃在透過專法保障偏遠地區學生之受教權。因此,中央與地方必須建立相關之執行機制,以確保條例中針對偏遠地區學校相關措施之貫徹執行,尤其是針對文字中以「得」加以敘述之條文。財政與經費問題往往是執行打折扣的主因,針對於此,中央可以憑藉「專案補助」之策略加以因應,以落實條例中對於偏遠學校的立法美意。
    3.針對偏遠地區學校聘任者服務6年條款進行進一步規範
    如教師是否可在6年中再參加他校遴選(目前只規定不能介聘),以及離校之例外條款部分(何種情況可以提前離開),以使得學校人力能夠穩定。此外,針對代理教師,如果能在特定條件下(如評鑑結果傑出),即可累計其學校服務年資,也許能夠提升其留任意願長期留校服務,以解決長期人力不足的問題。
  綜上,偏鄉條例之通過施行不啻有助於實踐「教育機會均等」之理念,未來可針對實務執行上所面臨之困境加以修正,使其更臻完善。
◇類似題型
一、請說明我國在穩定偏遠地區學校師資策略方面的規範,並請分析其對於地方政府、偏遠地區與師資培育制度可能帶來的長期影響。
(108地三)
二、民國106年12月公布「偏遠地區學校教育發展條例」,以因應偏遠學校教育之特性及需求,實踐教育機會平等。請說明該條例在支持學生學習上,有何重點規定?對偏遠地區學校教育發展之助益為何?
(109地三)
三、2017 年 12 月我國公布實施《偏鄉地區學校教育發展條例》,其制定目的為實踐教育機會平等原則,確保各地區教育均衡發展。請問偏鄉小型國民中小學面臨的主要問題為何?請提出轉型與發展之可行策略?
(109身三)
四、我國於106年底三讀通過「偏遠地區學校教育發展條例」,請說明該項條例之立法精神、內涵,以及對教育行政之影響為何?可試從學校體制、經費運用、人事晉用、教師福利與學生受教權益等方面進行論述。
(107政大)

《教育財政題型》
    一位教育行政官員想要了解臺灣各縣市教育資源分配的公平情形,除了運用吉尼指數(Gini coefficient)與麥克倫指數(McLoone index)分析之外,還有那些量數可以測量資源分配公平?請舉出五個測量公平的量數,並說明其優點與限制。(108高三)
【參考擬答】
  近年來,各國均強調「教育機會均等」理念之實踐,並重視「以證據為本位」(evidence-based)的決策思維,因此,教育公平量數的運用有其必要性,茲舉五個測量公平量數如下:
(一)全距(Range)
  最大值與最小值之差,其值越大代表越不公平。全距的優點在於易理解,其限制則為易受極端值影響,因此,實務上多以「限制全距」(Rstricted Range),即扣除極端值之後的全距、「聯合全距」(Federal Range),即百分位數95與百分位數5之差作為判斷標準,以避免受到極端值之影響。
(二)標準差(standard deviation)
    所謂標準差(standard deviation)即各數值與其平均數之差的平方和,除以全部個案數,然後取平方根。其優點在於簡單易懂,標準差愈大即代表教育愈不均等;然而限制在於易受極端值影響,且與變異係數相較下限制在於其有單位。
(三)大島指數(Oshima index)
    又稱十分位指數。計算方法為將全部觀察值在教育資源指標之測量值依順序由小排到大,並將此全部距離分為十等分,求最高等分與最低等分之比值,大島指數在 1 到∞之間,其值愈大代表愈不公平,愈小代表愈公平。其優點為方法簡單易理解,其限制在於大島指數只關注最高與最低等分之差距,而忽略了中間60%的部分。
(四)Verstengen指數
  與麥克倫指數之概念相反,將中數以上觀察值總和除以中數以上觀察值皆為中數時之總和即得。此值在1以上,且包含1,數值越大代表分配越不公平。其優點在能反應中數以上觀察值分配的公平情形;限制則係無法反應中數以下觀察值分配的公平情形。
(五)變異係數
  即標準差除以平均數,變異係數越小,代表越公平。其優點在於無單位指標;限制則為:變異係數為等比變項,僅可用在敘述統計而無法用於推論統計。
  綜上,各種教育公平量數皆能反應一部分的財政現況,惟在解釋上仍須謹慎,並將各個量數的限制納入考量,方不致對現況產生誤解。

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[註1]秦夢群(2022)。偏遠地區學校行政運作問題之研究:《偏遠地區學校教育發展條例》適切性之檢視。科技部補助專題研究計畫報告;王慧蘭(2017)。偏鄉與弱勢?法規鬆綁、空間治理與教育創新的可能。教育研究集刊,63(1),109。
[註2]由於本文並非為研究論文,因此針對教育機會均等之內涵僅為概述,若要深入瞭解,可參考相關著作,核先敘明。
[註3]黃繼仁(2009)。教育機會均等議題與偏遠學校教育資源分配之探究-以一所國中特色課程的發展為例。課程與教學季刊,12(4),31-62。
[註4]楊振昇(1998)。教育機會均等的理念與省思。教育資料與研究,21,29-30;陳奎熹(2000)。現代教育社會學。師大書苑:台北。
[註5]我國實踐教育機會均等之政策包括:《教育優先區計畫》(1995)、《國民小學及國民中學補救教學方案》、偏鄉教育安定計畫(2015)、偏鄉教育創新發展方案(2015)、偏鄉數位應用計畫等。
[註6]1967年的英國普勞頓報告書(The Plowden Report)中強調建立教育優先區,以實踐教育機會均等之理念。「教育優先區」即是被政府列為經濟或文化不利,須給予優先的補助改善,以利實現教育機會均等理想的區域。2022年之「教育投資區」亦帶有相同色彩。
[註7]王淑貞(2021)。疫情下全球高等教育之困境與因應。國教院電子報。
[註8]參考駐法教育組編譯(2022)。法國政府透過「卓越攻頂計畫」提升弱勢高中生進入高等學院之機會。取自:https://edutaiwan-france.org/ch/index.php?id=1237
[註9]其為享譽盛名的軍事工程高等學院。
[註10]張炳煌(2018)。德國二軌並利學校制度之發展與評析。當代教育研究季刊,26(1),1-43。
[註11]王保進、蔡文標(1999)。臺灣地區國民小學特殊教育資源分配公平性之研究。國民教育研究學報,5,63-94;秦夢群(2020)。教育行政實務與運用。五南:臺北。此外,下列所述各個指標所計量的重點都不相同,如麥克倫指數就是以中數以下的觀察值為衡量焦點,而吉尼係數則是以低於完全均等線的觀察值所占百分比為衡量焦點,前者重視中位數以下的分配狀態,後者則呈現各級距與理想分配之差距,採用不同統計量數衡量公平狀態,代表對於公平的不同詮釋,呈現的公平結果也不相同。參陳麗珠(2007)。論資源分配與教育機會均等之關係:以國民教育為例。教育研究與發展期刊,3(3),33-54。
[註12]此部分參考張芳全(2012)。邁向科學化的國際比較教育。心理:臺北;吳珮瑛、黃雅琪、吳麗敏、劉哲良(2008)。所得分配在不同經濟發展水準國家對CO2排放減量之影響。法制論叢,42,1-40。
[註13]秦夢群,前揭著。 
[註14]
  ⑴《師資培育法》第14條第1項規定,採公費方式實施之師資培育,受領公費之公費生畢業後,應至偏遠或特殊地區學校服務。
  ⑵《師資培育公費助學金及分發服務辦法》第16條第1項,其最低服務年限以在校受領公費之年數為準,且不得少於四年。
 ⑶《離島建設條例》第 121條第1項亦有「離島地區高級中等以下學校初聘教師應實際服務 6 年以上,始得提出申請介聘至臺灣本島地區學校」之規定。
[註15]此外,《自願服務偏遠地區學校校長及教師特別獎勵辦法》第4條第2項(在職進修):自願赴偏遠地區學校服務之校長,連續實際服務滿十二年者,依公立高級中等以下學校校長成績考核辦法考列甲等十年以上且辦學績效良好者,應由各該主管關公開表揚,並得薦送至國內外大學或教育機關(構)進修、研究或訓練,薦送期間帶職帶薪並核予公假,最高以一年為限。
[註16]主管機關為協助偏遠地區學校,應考量實際需要優先採取下列措施:一、建設學校數位、藝文、體育、圖書及其他基礎設施。二、補強學校教育、技能訓練所需之教學設備、教材及教具。三、協助學生解決就學及通學困難。四、提供學生學習輔導及課後照顧。五、加強教職員工生衛生保健服務。六、合理配置教師、行政人員、護理人員、專業輔導人員及社會工作人員,並協助其專業發展。七、提供教職員工生住宿設施或安排適當人力等措施。
[註17]偏遠地區學校應結合家長、非營利組織及大專校院,對學習需協助之學生,落實預警及輔導,並提供符合學生學習進度之多元補救教學方式與內容及訂定學習輔導相關措施。
[註18]可用Herzberg 激勵-保健理論(motivation-hygiene theory)加以反思之。
[註19]「偏遠地區學校分級及認定標準」針對上述五個面向,訂立更為細節性、技術性之衡量指標:
(1)交通因素:包括學校所在地之海拔高度、學校距最近火車站之最短行車距離、學校距直轄市、縣(市)政府首長辦公室所在地之最短行車距離、學校距鄉(鎮、市、區)公所之最短行車距離。
(2)文化因素:學校位於山地鄉或直轄市山地原住民區。
(3)生活機能因素:包括學校所在鄉(鎮、市、區)之人口密度、學校所在鄉(鎮、市、區)之郵政及便利商店資源。
(4)數位環境因素:學校所在鄉(鎮、市、區)之行動通信基地臺數目。(5)社會經濟條件因素:學校低收入戶學生占該校學生數之比率。針對上述五項指標,再經由評量後之數據,以計量模型(Probit model)加以分析,以最為客觀之統計方法將偏遠地區弱勢學校加以分級。最終由中央主管機關公布認定之。
[註20]Ibid.
[註21] Ibid.,未來可採取輔導學校實施混齡編班、發展教師專業社群、幫助師培單位發展混齡專業教程等策略,方能讓混齡教學確實推動,以解決偏遠學校的窘境。
 

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