總統!你有被彈劾過的經驗嗎?淺談總統彈劾制度(政治學,三權分立)

學理上的彈劾是指:國會以司法的程序及手段令民選首長及政務官去職的制度設計,通常是由國會起訴違法或失職的民選首長及政務官並以之為被告,向憲法法院或彈劾法院請求判決該違法或失職的民選首長及政務官是否應去職之謂﹔在兩院制(bicameralism)的國家,則通常是由下議院起訴法或失職的民選首長及政務官並以之為被告,向上議院請求判決該違法或失職的民選首長及政務官是否應去職之謂。與彈劾相近的概念則是「罷免」, 罷免是指:選民或原選舉人另以政治的程序及手段促使當選宣誓就職後的民選公職人員去職的再投票制度。
一、彈劾之意涵:
學理上的彈劾是指:國會以司法的程序及手段令民選首長及政務官去職的制度設計,通常是由國會起訴違法或失職的民選首長及政務官並以之為被告,向憲法法院或彈劾法院請求判決該違法或失職的民選首長及政務官是否應去職之謂﹔在兩院制(bicameralism)的國家,則通常是由下議院起訴法或失職的民選首長及政務官並以之為被告,向上議院請求判決該違法或失職的民選首長及政務官是否應去職之謂。與彈劾相近的概念則是「罷免」, 罷免是指:選民或原選舉人另以政治的程序及手段促使當選宣誓就職後的民選公職人員去職的再投票制度。例如,我國選罷法即規定民選公職人員之罷免,得由原選舉區選舉人向選舉委員會提出罷免案,經法定程序再以投票方式達到法定門檻等要件後,民選公職人員就得去職﹔又如憲法也規定總統、副總統之罷免案,經全體立法委員四分之一之提議,並全體立法委員三分之二之同意後提出,如再經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票,有效票過半數同意罷免時,即為通過,則總統、副總統亦須依法解除其職務及職權。根據憲政法理而論,「彈劾」本質上具有司法性質,宜以具體、重大之違法或瀆職之犯罪行為,作為發動要件;相對而言,「罷免案」則是政治性質,只要具備「不信任」(即總統喪失民意或其正當性下降)的條件,就可以依法定程序提出罷免。
二、一院制與二院制之彈劾程序:
各國對於總統彈劾制度有所不同,最主要的原因是受到其立法機關設計「一院制」或「兩院制」之影響,以一院制的我國為例,有關總統、副總統之彈劾程序,第七次修憲為因應國民大會廢除後之職權調整,乃由原先的「立法院向國民大會提出之總統、副總統彈劾案,經國民大會代表總額三分之二同意時,被彈劾人應即解職」,修改為「立法院提出總統、副總統彈劾案,聲請司法院大法官審理,經憲法法庭判決成立時,被彈劾人應即解職」(憲法增修條文第二條第十項)。換言之,立法院對於總統、副總統之彈劾案,須經全體立法委員二分之一以上之提議,全體立法委員三分之二以上之決議,聲請司法院大法官審理。司法院大法官受理後,即須組成憲法法庭審理總統、副總統彈劾案(憲法增修條文第四條第七項、第五條第四項)。至於憲法法庭對總統、副總統彈劾案之審理程序,司法院大法官審理案件法及憲法法庭審理規則均尚未因應調整修正(其重點在於大法官審理總統彈劾案通過到底要採絕對多數,例如大法官三分之二同意,或是採一般多數,即大法官三分之一同意)。
採二院制的國家,則可以美國為代表,其彈劾的程序先由眾議院司法委員會(Judiciary Committee)對彈劾相關的指控證據進行審核,用以確定是否足以啟動正式彈劾調查,如通過司委會的決議,司委會就會向眾議院提出動議,如動議經眾議院批准後,則眾議院將授權司法委員會進行調查。待調查結束,司法委員會通過彈劾提案草案內容,再提交眾議院全院投票表決,這項彈劾提案僅需相對多數的票數即可通過。
當彈劾提案經眾議院通過後,則眾議院將派員向參議院遞交彈劾提案,參議院需要三分之二的多數票(即67票以上),才能將被彈劾者定罪。假若被彈劾的對象是總統,參院的審訊將由當時最高法院的首席法官(Chief Justice)來主持,一旦參院裁定總統有罪,總統即被罷免,所有職務將由副總統代之。
三、各國總統被彈劾之情形:
美國歷史上,國會僅對3位總統進行過彈劾調查,但是沒有人遭到罷免。美國歷史上第一位受到彈劾調查的總統是第17位總統強森(Andrew Johnson),1868年2月25日,美國眾議院通過了決議案,要求對強森進行彈劾,提案中羅列了違反官吏任職法和陰謀策劃反革命武裝叛亂等11項罪行,而強森遭到彈劾的主要原因仍在於他與國會之間的對立。
美國第2位遭到彈劾調查的美國總統為第46屆與第47屆總統尼克森(Richard Nixon),尼克森遭到彈劾的主因為「水門案」(Watergate)醜聞。尼克森被指控於1972年的總統競選期間,在當時民主黨競選總部水門飯店(Watergate Hotel)中非法裝設竊聽器材,起初尼克森堅決否認對此知情,但隨著調查不斷地深入,越來越多的證據顯示尼克森不僅知情,還參與了掩蓋錯誤的相關行徑。1974年7月27日至30日,眾議院司法委員會投票通過尼克森的彈劾案,提案中羅列阻撓司法工作、濫用總統職權和蔑視國會傳調錄音帶命令等3大罪狀。然而,在當時參議院採取彈劾行動前,尼克森已深知失去國會與民意的支持,於同年8月8日主動宣佈辭職,成為美國歷史上第1位(也是至今唯一)辭職的總統,尼克森的辭職讓他避免了被彈劾的命運。
美國第3位遭到彈劾的總統為柯林頓(Bill Clinton),主因是他與白宮實習生陸雯絲姬(Monica Lewinsky)的緋聞案。1998年10月8日,美國眾議院通過決議,授權司法委員會對柯林頓進行正式彈劾調查,同年12月19日,美國眾議院舉行全院4輪表決,眾議院司法委員會通過了提交的第1和第3項彈劾柯林頓的條款,分別指控他在與緋聞案中作偽證和妨礙司法。
由美國過去的政治經驗可知,總統遭到彈劾其實並不容易,因為彈劾本身具有司法性質,除非罪證確鑿,不然彈劾確實不容易成立。但如果總統犯罪事證明確,彈劾成功的案例也不少,其中最有名的案例即為南韓總統朴槿惠於2017年3月遭到彈劾而下台。朴槿惠雖然因為其「閨密」崔順實介入國政人事安排、藝文黑名單打壓言論自由、世越號船難即時應對失當等事件受到輿論批評,但卻不符合彈劾標準,其被彈劾的主要原因在於向崔順實透露國家機密,並收受財團不當獻金,並從中施予不當利益一事。2016年12月9日,韓國國會以贊成234票、反對56票、棄權2票、無效7票通過總統彈劾案,其職權即時停止;2017年3月10日,韓國憲法法院以8票全數通過裁定彈劾成立,是南韓史上首位因彈劾而下台的總統。
近5年來另一位遭到彈劾的總統則為巴西總統羅賽夫(Dilma Vana Rousseff),其遭到彈劾的主要原因為其在財政出現入不敷出的情況下,要求國營銀行為其代為墊款違法,以及多家營造商為了能得到國營企業巴西石油公司的合約,對多名政府官員進行賄賂,賄賂金額總計高達 8億美元以上。2016年4月17日,巴西在眾議院513名議員中,有367名議員針對彈劾總統羅塞夫的議案投了贊成票,超過三分之二的議員數目,這意味着彈劾總統程序將繼續,同年年8月31日,巴西參議院以61票支持、20票反對,正式通過對總統迪爾瑪·羅塞夫的彈劾案。
四、小結:
彈劾制度的設計可說是對於總統行使權力的防腐劑,更是三權分立之下權力相互制衡、監督的代表,雖然彈劾制度的象徵意義大於實質意義,但因其具有司法性質的特性,如總統確實有違法之疑義,且在其事證明確之情況下,彈劾案有可能在憲法法庭或參議院通過。一旦彈劾案通過,總統不僅立即喪失總統的職位,後續接踵而來的刑事調查、起訴甚至定罪判刑,可能會使總統因而鋃鐺入獄。因此,彈劾制度必須以「明確」的事證為基礎,切莫成為政治鬥爭的工具。
參考資料
https://www.npf.org.tw/1/2250
https://www.storm.mg/article/33879
http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=74820&article_category_id=15&article_id=35113
http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,1648,&job_id=47095&article_category_id=1170&article_id=21154
https://zh.m.wikipedia.org/zh-hant/%E8%BF%AA%E7%88%BE%E7%91%AA%C2%B7%E7%BE%85%E5%A1%9E%E5%A4%AB