一、前言
數年前，有位中國籍男性來台單車環島，行經高雄路竹區時，不幸遭路燈電死，其家屬提起國賠訴訟。日前高等法院宣判高雄市政府需賠償家屬463萬元，法院並指出，經函詢國賠法主管機關法務部及陸委會，獲函覆「中國大陸人民也是中華民國人民」，直接適用國家賠償法，故據此依法判決。嗣後行政院即發函通令各部會，中國大陸人民非屬中華民國國民，「大陸地區人民亦為中華民國人民」等相關函釋，即日起應停止適用或不再援用，而引起社會廣泛討論。因行政機關所發布之解釋函令類型及樣態眾多，不可一概而論，而應個案討論；在函釋變更之情形，因涉及當事人之信賴保護，亦頗有考相。針對此時事議題，本文將為考生分析行政函釋之類型、性質與其救濟方法，以及法院是否受該等函釋拘束…等議題。
二、正文
（一）行政函釋的類型和法律性質
一般而言，「函釋」係指行政機關就其主管法令之適用疑義所作成之解釋函，而分別下達、發布或回覆者而言。行政機關作成函釋之可能原因極多，有時是行政機關為統一法令之適用與解釋，主動發布，亦有主管機關應執行機關要求作成者。除此之外，人民亦有可能就法令適用之疑義請求行政機關作做成相關函釋。
除行政機關作成函釋的原因不一而足外，行政機關所作成之函釋，有針對法令適用之抽象事項所作成者，如釋字第407號解釋所謂「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據」之情況，亦有就具體事件或案件指示執行機關遵照辦理者。就前者而言，其通常有通案之拘束力，以期行政機關一體遵守此函釋之意旨，就救後者而言，則不一定具有通案效力。由此可知，行政函釋之類型多樣，乃統稱性概念。
須留心者係「行政函釋」並非正式的法制用語，就法律定性一面，行政函釋應較接近行政程序法第150條，行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之法規命令，或行政程序法第159條，上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之行政規則。此二種行政命令之共通點乃在於其皆為抽象性的規定，且已創設法規以外之權利變動。若行政機關所發布之行政函令，僅在重申法令規定，亦有可能僅為行政機關之觀念通知，乃屬行政事實行為。
（二）行政函釋的拘束力
1. 對人民之拘束力
就行政函釋之拘束力，如同前述，若行政機關所作成者乃行政程序法第150條所謂之「法規命令」，自有對外效力；相對的，行政規則原則上僅對行政機關內部生效，並不拘束外部人民，然在部分情形，此等行政規則可能會對對人民間接發生拘束力。依「行政自我拘束說」，基於行政一體原則及平等原則，公權力行為應受到行政先例或行政慣例所拘束；易言之，在行政權就該事項享有裁量空間、有行政慣例存在且該慣例並非違法，行政機關除非有正當理由，否則應就相同事件為相同之處理，以符公平。
2. 對法院之拘束力
依憲法第80條，法官依法獨立審判，大法官亦於釋字第137號解釋明確指出，法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所做有關法規釋示之行政命令，固未可逕行排斥而不用，但仍得依據法律表示其合法適當之見解。釋字第216號解釋更進一步指出，法官不受各機關所發布之行政命令之拘束。惟依憲法第78條，僅司法院大法官具有宣告法律違憲之權，故過往一般認為法官雖不受行政命令之拘束，仍不得逕行宣告系爭行政命令違憲。
有疑義者係，法官若認該行政函釋已有違憲之虞，是否得依大法官案件審理法向大法官聲請釋憲，或依憲法訴訟法聲請憲法裁判？在舊法時代，依大法官會議1153次決議內容，「對行政機關頒布之命令或規則，法官得依法表示適當之不同見解，並不受其拘束。此種命令或規則自非本院釋字第371號解釋中法官得聲請解釋之標的，法官於審理案件時，對相關命令或規則認有牴觸憲法、法律之確信者，應不予適用，尚無聲請本院解釋之餘地」；在新法時代，依憲法訴訟法第55條第1項，「各法院就其審理之案件，對裁判上所應適用之法律位階法規範，依其合理確信，認有牴觸憲法，且於該案件之裁判結果有直接影響者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決」，可知針對法官聲請類型，憲法裁判之客體已明確限定在法律位階法規範，而不包含多數屬行政命令之行政函釋，併予敘明。
三、結論
實務上行政機關廣泛運用之行政函釋，既得作為主管機關統一法律見解之原則，亦得作為對個案執行或認定的調控指示，其類型不一而足，法律定性自有所不同，仍須就個案區分情形討論其是否有通案性、對外性，以決定其究竟僅是行政事實行為，或是行政命令，並以此進一步決定其救濟方式，以及其對人民與法院之拘束力。
四、給考生的話
若公法題目出現行政函釋，宜先注意其規範事項與對象，以正確定性其性質，才能決定後續的救濟管道；另就行政函釋之拘束力，宜區分人民面與法院面不同情形討論，並應注意憲法訴訟法第55條就法院聲請憲法裁判之客體限制。
～～～～～～～～～～～～～～～～～～～～～～～～～～～～～～
1. 蔡茂寅，〈函釋的法律性質〉，《月旦法學雜誌》，第74期，2001年7月，頁24。
2.蔡茂寅，同前註。
