專門職業技術人員之懲戒
──最高行政法院109年度上字第137號判決
撰文/耶加
前言
懲戒，乃多數考生較不熟悉的主題，尤其多數參考書僅介紹公務員之懲戒，而專門職業技術人員（下稱專門人員）之懲戒則少有著墨，惟如今法研所、國考考題愈來愈靈活，已不限於特定領域，因此，對於不同議題仍應有基本理解，始能避免突襲，故筆者挑選近期值得注意的專門人員之懲戒的判決進行介紹。
本文
案例背景（簡化改編）
藥師明知販賣食品，應注意是否含有未經核准之西藥成分，未經核准，不得擅自販賣，竟疏於注意，自民國 94 年底某日起至 97 年 6 月 19 日止，未經核准販賣禁藥，經認定成立行為時藥事法第 83 條第 3 項之過失犯同條第 1 項販賣禁藥罪並經判決確定。
期間，衛生局於判決確定後，於 103 年將甲移付懲戒，經藥師懲戒委員會作成 103 年 12 月 24 日府授衛食藥字第 1030265825 號決議書認定甲有藥師法第 21 條第 4 款之情事，為「廢止執業執照並於 1 年內完成額外 12 小時之藥學法規倫理繼續教育」之懲戒處分；後經甲提起覆審、撤銷發回重新作成懲戒處分、再撤銷，最終作成 108 年 1 月 3 日衛部醫字第 1071668419 號決議書，依藥師法第 21 條之 1 第 1 項第 4 款、第 2 款規定，對甲為「廢止執業執照 5 年，並於 5 年內接受額外 30 小時之藥學倫理繼續教育」之懲戒處分。
爭點介紹整理
甲之違法行為於 97 年 6 月 19 日結束，衛生局直到 103 年始將甲移付懲戒，是否已逾處罰期間？惟藥師法並未設有期間限制，是否代表藥師懲戒無須有期間限制？
歷審見解
藥師懲戒應有期間限制
高等行政法院認為：「藥師法第 21 條之 1 第 1 項所列 5 種懲戒處分，不僅影響藥師執業之信譽，也涉及其是否有接受教育或臨床教育之行為自由，或限制其從事藥師業務之職業自由；倘對藥師之懲戒處分全無行使期間之限制者，將使涉有違失之藥師應否受懲戒，能否繼續依法執業，長期處於不確定狀態，危害藥師職業倫理秩序與其業務所涉交易秩序之安全」，故藥師懲戒應有期間限制，而最高行政法院亦維持此見解。
類推公務員懲戒法？行政罰法？
高等行政法院：類推行為時公務員懲戒法第 25 條第 3 款
「參照司法院釋字第 583 號解釋，就公務人員考績法定有實質上懲戒處分卻未設懲處權行使期間者，即應類推適用公懲法有關懲戒權行使期間相關規定之意旨，且本於藥師懲戒與公務員懲戒兩者均屬維繫職業內部倫理秩序之紀律性措施，性質較諸刑法或行政罰法等行為處罰法制更為相近，故藥師之懲戒權行使期間，也應類推適用公懲法之相關規定。
…….因此，經比較應類推適用的公懲法新舊法結果，新法並未較行為時舊法有利於原告，故應類推適用行為時公懲法第 25 條第 3 款規定，自違失行為終了之日起，至移付懲戒機關之日止，已逾 10 年者，始才不得為懲戒處分。」
最高行政法院：類推行政罰法第 27 條
專門人員懲戒與公務員懲戒性質有別，無從類推適用
「……公務員應受懲戒之責任基礎為其有違法、失職等違反職務義務之事由。而細分公務員職務義務之具體內容，不外為其職務執行上之義務與職務外之行為義務，前者例如公務員服務法第 1 條、第 2 條、第 4 條規定之忠實執行職務之義務、服從義務及保密義務等；後者例如公務員服務法第 5 條規定之對於憲政秩序（國家）之忠誠義務、保持品位之義務等。至於專門技術職業人員應受懲戒罰，其責任基礎乃因違反國家對於各專門技術職業身分之人民課予各該特定職業之紀律義務。
易言之，公務員因與國家間具有聘任關係，法律賦予公務員行使公權力執行職務，由公務員之身分、地位及其職務義務內容觀之，明顯與專門技術職業人員有別，則國家（或政府機關）立於雇主地位對於所轄公務員違反職務義務加以懲戒制裁，與國家對於仍具人民身分之專門技術職業人員違反各該特定職業之紀律義務所為之懲戒罰，彼此之責任基礎有別，規範性質迥異，無從相提並論，其懲戒權之行使期間殊難比附援引。」
懲戒罰得否適用行政罰法，須視懲戒內容是否兼具行政罰之性質
「……行政罰法第 1 條定有明文。其立法理由略謂：『至『懲戒罰』與『行政罰』之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質，而屬本法第2條之範疇，應由其立法目的、淵源等分別考量。…..』等語。
足見懲戒罰之內容，經考量其立法目的及淵源，如非單純維護職業內部秩序之目的而具有行政秩序罰性質者，自有同法第 27 條第 1 項及第 2 項規定之適用。」
行為終了時起算，無須待刑事判決確定
「刑事處罰之種類為有期徒刑、拘役及罰金，核與藥師法第21條之1規定之懲戒方式（內容）不具可替代性，所欲達成之目的不同，自無礙刑事有罪判決確定後，再行啓動懲戒罰程序之必要，而應自上訴人最後販賣禁藥行為終了時，起算其懲戒權之行使期間。」
結論
高等行政法院及最高行政法院皆認為藥師法雖未明文藥師懲戒之期間限制，但基於法安定性的考量，仍應有所限制；至於期間限制的依據，高等行政法院認為藥師懲戒與公務員懲戒性質較行政罰法、刑法相近，故可類推行為時公務員懲戒法第 25 條第 3 款，最高行政法院則認為二者性質有別、無從類推，故應視懲戒內容有無兼具行政罰之性質，若有，則得適用行政罰法第 27 條。
給考生的叮嚀
本判決充分說明專門人員懲戒與公務員懲戒，乃至於行政罰之間的關係，除掌握此等內涵外，亦須注意近期熱門的爭議──一行為不二罰，例如專門人員懲戒與行政罰間如何競合等，此等爭議皆可自懲戒內容作為思考起點，視懲戒內容是否兼有行政罰之性質，即便兼有行政罰之性質，專門人員懲戒本身亦存在維護職業內部秩序之目的，如此看來，容許併罰亦不違反一行為不二罰。
