前言
自 Covid-19 爆發以來，世界各國為因應防疫，皆祭出不同的防疫措施。在積極抗疫的同時，也產生諸多法治亂象，諸如法律保留原則、比例原則等合法性疑義。因此，防疫措施的相關爭議自然成為學者的關注對象，進而體現在法研所的考題中。而防疫措施的相關爭議中，以「定性」最為困難──尤其是「一般處分與法規命令之區分」，111 年台大、政大法研所的考題皆涉及此爭議，以下僅簡要介紹 111 年台大法研所的考題是如何包裝本爭點，再說明二者的區分方式。
本文
111 年度台大法研所第 1 題（簡化）
2019 年底新冠肺炎由大陸武漢蔓延至全球，形成國際性疫情（Pandemic），台灣為因應此一疫情在台灣傳染及蔓延，依傳染病防治法第 17 條規定，成立中央流行疫情指揮中心，並指定衛生福利部部長 陳時中擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關。在成立疫情指揮中心後，台灣因疫情一度嚴峻，指揮中心指揮官爰於某日下午二時召開之記者會中，宣布即日起禁止全國醫護人員及高中職以下教職員及學生出國，並於數日後，由相關部會公告此一禁令，溯及記者會宣布日起生效。請問：中央流行疫情指揮中心公告禁止醫護人員及高中職師生出國，依行政程序法應踐行何種正當法律程序？
題型分析
本題詢問指揮中心於公告出國禁令時，「依「行政程序法」應踐行何種正當法律程序，題旨既強調「依行政程序法」，此時可以思考的是：行政程序法有何程序規定？觀察行政程序法的架構可以發現，第一章總則的規定適用於全部情形，而第二章以後，則因應不同類型的行政行為，訂有不同的程序要求，由此可見，要回應「依行政程序法應踐行何種正當法律程序」，首先必須判斷：出國禁令究竟屬於何種行政行為？
一般處分與法規命令之區分
行政處分乃針對「特定之人」、「具體事項」所為之規制，法規命令則針對「不特定之人」、「抽象事項」所制定之法規範，二者看似截然二分，然而，究竟如何判斷「特定、不特定」、「具體、抽象」實屬不易，更何況，一般處分進一部放寬行政處分「特定之人」的要件，僅要求「依一般性特徵可得特定」即足，然而如此廣泛、抽象之判斷標準，更為區分時增添不少困難。
「依一般性特徵可得特定」的判斷
就對象是否「特定」之判斷，學說上就認定時點有不同看法。部分學說認為應於「處分作成時」即可得確定，否則不僅將混淆法規範及行政處分之特徵，並且產生如何起算此種一般處分之生效及法律救濟時間之問題。然而，多數學說認為，一般處分之相對人除在處分作成時，相對人範圍人數已經確定者外，亦包含在處分作成時尚無法確定，但有透過「類別」描述予以確定之可能者。
「具體事項」的判斷
就事項是否「具體」之判斷，原則上可以「規範效力一次性或反覆性」作為判斷標準。然而，於一般處分與法規命令區分之情形，往往具反覆性，則是否此等措施皆屬法規命令？事實上，「規範效力一次性或反覆性」僅僅作為諸多判斷標準的其中一種，學說上仍有其他不同的輔助判斷標準，例如：可藉由具體空間關聯、具體時間關聯，判斷事項是否具體，或只要促使行政機關作成具有持續性效力之下命或禁止之「原因事件」屬於一個具體生活事實即屬具體事項，亦有以具體與否，應視規制當下是否有具體變動特定人權義關係之意思，若仍須待行政機關適用時始具體化當事人權義關係，即可認具有反覆施行性質而屬抽象事項等標準。
結論
綜合以上說法，以下提供簡要之答題要點：
一般處分與法規命令之區分：出國禁令為一般處分
出國禁令的規範對象限於「醫護人員、教職員及學生」，依一般性特徵可得特定，但是否為「具體事項」則較有疑義，因為出國禁令在生效期間內具有反覆性，因此有賴其他判斷標準，考量「促使行政機關作成出國禁令的原因事件──『本次新冠肺炎爆發』，為具體生活事實」，及「出國禁令作成當下即已對所有規範對象產生具體的禁制關係，無須待行政機關作成後續措施」，應可認為出國禁令之性質為一般處分。
一般處分適用之行政程序法規定
作成一般處分時，原則上應依行政程序法（下同）第 96 條第 1 項第 2 款，記明理由，但依第 97 條第 4 款，若已經公告，例外無須記明理由；依第 100 條第 2 項，無須送達相對人，而得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替；依第 102 條，原則上應給予該處分相對人陳述意見之機會。
給考生的叮嚀
「定性」為行政法考題中最基礎、同時也是最困難的一環，考生往往會在寫出行政行為的要件後，即理所當然地給出結論，而欠缺進一步涵攝，此為寫題大忌，例如於一般處分及法規命令之區分上，即便不知道上開區分的見解，仍應該具體涵攝「特定之人」、「具體事項」此二要件，才能避免論述空洞。
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[1] 陳敏（2016），《行政法總論》，九版，新學林，頁336。
[2] 吳庚、盛子龍（2020），《行政法之理論與實用》，修訂十六版，三民，頁301-302；許宗力（2020），〈第十一章：行政處分〉，《行政法（上）》，翁岳生主編，增訂四版，元照，頁629-630；蕭文生（2010），〈禁停紅線．一般處分．對物一般處分－評最高行政法院九十七年裁字第四九○五號裁定〉，《月旦裁判時報》，第4期，頁32-41。
[3] 許宗力（2020），〈第十一章：行政處分〉，《行政法（上）》，翁岳生主編，增訂四版，元照，頁629-633。
[4] 吳庚、盛子龍（2020），《行政法之理論與實用》，修訂十六版，三民，頁302-303。
[5] 林明鏘（2019），《行政法講義》，修訂五版，新學林，頁200。
