社會工作

壹、議題背景

《天然災害熱點：全球風險分析》報告指出臺灣可能是世界上最容易受到天然災害衝擊的地方，因此為健全災害防救體制，強化災害防救功能，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全，行政院於2000年即完成「災害防救法」的制定，其中明定災害防救應包括災害之預防、災害發生時之應變，以及災後之復原重建等措施。而自災害初期的緊急救援，至評估災後居民的需求與問題、落實重建服務計畫、整合社區資源提供服務等階段，均需有社會工作人員的專業介入，並透過多層次溝通協調資源整合，以多元角色回應並妥適規劃受災民眾急迫且複雜的需求，而此即為社會工作實務中所稱之「災變社會工作」。

依據世界銀行2005年出版的《天然災害熱點：全球風險分析》（Natural Disaster Hotspots：A Global Risk Analysis）報告指出，臺灣可能是世界上最容易受到天然災害衝擊的地方，因為臺灣約有73%的人口居住在有三種以上災害可能衝擊的地區。首先，臺灣位於亞洲大陸東南緣，屬於歐亞大陸板塊與菲律賓板塊的聚合交界處，為世界上有感地震最多的地區之一；其次，臺灣也位於季風氣候帶與颱風行徑的路線上，每年夏季颱風水患等氣象災害造成的損失極為可觀；第三，其他天然災害如梅雨、寒流、乾旱等也造成臺灣經濟上不小的損失（內政部社區發展雜誌社，2010；呂寶靜主編，2012；林萬億主編，2011）。

前述報告非僅報告，所述情事正著著實實的發生在臺灣這塊土地上，回顧近年，2016年發生過寒災、震災，以及尼伯特風災、莫蘭蒂及馬勒卡風災、梅姬風災，2017年也持續受到寒災與風災的襲擊；而2018年之始，花蓮於2018年2月6日23時50分42.6秒更發生了規模6.26的地震，其震央位於臺灣花蓮縣近海，造成統帥飯店及雲翠大樓等市區4棟大樓倒塌，總計有17人罹難，285人受傷，共收容安置521人，數百人流落街頭無家可歸，並有多條橋梁、校舍受損，此次地震是臺灣繼2016年高雄美濃地震後最嚴重的一起地震。

為健全災害防救體制，強化災害防救功能，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全，行政院於2000年即完成「災害防救法」的制定，並明定災害防救應包括災害之預防、災害發生時之應變，以及災後之復原重建等措施。因為我們都深知當災害發生的當下，即需立即進行災害警報之發布、傳遞、應變戒備、人員疏散、搶救、避難之勸告、災情蒐集及損失查報，警戒區域劃設、交通管制、秩序維持及犯罪防治，受災民眾臨時收容、社會救助及弱勢族群特殊保護措施，受災兒童及少年、學生之應急照顧，傳染病防治、廢棄物處理、環境消毒、食品衛生檢驗及其他衛生事項，搜救、緊急醫療救護及運送，鐵路、道路、橋樑、大眾運輸、航空站、港埠、公用氣體與油料管線、輸電線路、電信、自來水及農漁業等公共設施之搶修等多元且複雜的工作，而這些專業工作亟需諸多專門職業技術人員以及公私部門集力合作，始有可能控制並有效降低災變所帶來及可能衍生的各類影響。

社會工作人員自災害初期的緊急救援，至評估災後居民的需求與問題、落實重建服務計畫、整合社區資源提供服務等階段，均需在其中扮演多樣的專業角色，並進行多層次溝通協調資源整合，以求有效回應受災民眾急迫且多元的需求。是故以下茲就災變社會工作的各項重要概念出發，並續予闡述災變社會工作人員於災變過程中所扮演的直接服務、間接服務與合併服務角色。


貳、概念出發

災變是指人為或非人為的破壞力量，其常未預警的對人類常態的社會功能產生重大的瓦解性影響。災變具備突發性、不熟悉、未預期、影響一定的地區範圍（集體性）、重傷害的特性，並對人造成生命、家庭、財產、組織、環境等影響，社會工作人員亟需自界定災難與創傷事件出發，以專業知識與技巧回應災難與創傷事件，逐步依需求建立機構、服務輸送體系，及社區行動計畫，並自微視、居間與鉅視系統著手，以促使受災民眾盡速恢復社會功能，回復至以往的平衡狀態，同時維護及促進受災民眾的各項福祉滿足。

社會工作係一門專業，其運用專業知識與技能，透過社會工作實務，幫助人們解決個人、團體以及社會議題，並助人獲得令人滿意的個人、團體與社區關係，且Morales與Sheafor曾提出社會工作的三大主要使命為：
一、照顧（Caring）
每個人一生中都不免遇到生、老、病、死、傷殘、失業等社會事故（Social Contingency），當人們被這些事件所困時，實渴望獲得他人的支持與協助，而社會工作人員即透過專業知識與方法協助這些脆弱的人們，維護並提升其生活的品質。
二、治療（Curing）
遭遇各種社會事故的人們，有些需要生理治療、有些需要心理治療、有些需要行為改變、有些需要家庭重建，社會工作人員針對個人、家庭、團體、社區的議題進行處理，以協助個人改變自己及所處的環境，使其問題得以解決，社會功能得以恢復。
三、改變社會(Changing the Society)
對於遭遇社會事故人群的關懷與照顧，以及對需要行為改變或家庭重建的治療，經常無法徹底解決問題的根源，因此社會工作人員必要參與立法遊說、政策制定、社會教育、社會運動，以改善既定的社會。
是以，社會工作人員在參與災難事件的救援工作上，實有其專業的使命與理由。以下則續就災變社會工作有關概念分別闡述之（內政部社區發展雜誌社，2010；行政院衛生署，2012；兒童福利聯盟基金會主編，2009；呂寶靜主編，2012；林萬億，2010；林萬億主編，2011；戴馨編著，2018）。

一、什麼是災變
災變是指人為或非人為的破壞力量，未預警的對人類常態的社會功能產生重大的瓦解性影響。一般災難的類型可分為三種：
(ㄧ)人為災難：
科技（放射性物質、運輸、爆炸、火災、環境破壞）與衝突（戰爭／警民衝突、種族衝突、集體自殺、自殺式攻擊、散播有毒物質等）。
(二)自然災難：
風災、水災、震災（含土壤液化）、旱災、寒害、土石流災害、火山災害等天然災害。
(三)綜合災難：
含跨了自然災難與人為災難，包括旱災、沙漠化、水災、雪崩、山崩／土石流、火災，另外還有醫療類，即流行性傳染病或遺傳性疾病。而我們深知，天然災變難以預測，但人為災變的所帶來的衝擊更大。

二、災變的特性
(ㄧ)突發性：
有些災變發生前有2至3天的預警期，如颱風、洪水、火山爆發、乾旱等，但有些災變的預警期很短，如地震、爆炸、大火、飛機失事、火車相撞等都是突然發生的，難以事前預知，而必須快速反應。
(二)熟悉：
人們雖可能經歷過一些災變事件，但終究不是生活中熟悉的事物，且每一次災變的發生，往往都帶來新的體驗。
(三)未預期：
颱風會不會帶來豪雨？豪雨會不會帶來土石流？土石流會不會經過民宅？雖可預測，但難精準推測。
影響一定的地區範圍（集體性）：
災變通常都是集體性的，如地震不可能單挑一棟震倒，水災往往淹沒全村、全鄉鎮，甚至數個鄉鎮市都受害。
(四)重傷害：
災變會造成人員傷亡、財產損失、社區瓦解、環境破壞、通訊受損、運輸困難、資訊不可靠等等多重後果。

三、災變對人的影響
(ㄧ)生命受威脅：
災變輕者造成傷害、重者致殘，甚至死亡。
(二)家庭失功能：
家庭成員傷亡導致家庭解組，特別是家庭主要經濟負擔者死亡，家庭可能面臨失依、失親、喪偶等
(三)財產損失：
災變造成房屋、農作物、生財工具、土地流失、現金毀損等，也可能因失業、歇業造成經濟損失。
(四)組織解組：
災變可能重創組織（如企業、學校、政府等）的正常運作，或造成組織的衝突及無效能。
(五)環境破壞：
橋樑、道路、森林、生物、山脈、海洋、河川都可能受到破壞，影響生態平衡。
(六)災後創傷：
災變受害者常面臨個人或家庭的生命、財產受到威脅，或社區生活遭破壞，或其所依賴的組織解組，以及個人所經歷的驚恐而產生災後創傷，其症狀包括生理的病變（胃痛、退化、麻木、食慾不振、心臟疾病等）、心理的病變（過度悲傷、憤怒、自責、失眠、沮喪、自殺、壓抑、焦慮等）及社會的傷痛（人際關係疏離、支持體系瓦解、經濟不安全、家庭解組、社區崩潰、失依、失業等）。

四、因應災變的相關概念
(一)壓力理論：
災變會引起嚴重的失控感與被擊敗的情緒，尤其對於中樞神經的前額葉（與信念有關）、邊緣系統（與情緒有關）及腦幹的氨基核有重大影響。會讓人產生影像干擾、憂鬱與焦慮。
(二)個人因應：
重視危機的人們比不重視危機的人員，對於警訊比較留意，會採取一些個人的行動以迴避或改善結果。因應會因情緒或心理方面的裝備（個人的優劣特質）而有所不同。這些個人的資源包括溝通能力、自尊心，以及可以忍受不舒服而不至於崩潰或失望的能力。因應也會隨著個人尋求資源與問題解決能力而有所不同。
(三)社會支持：
社區復原力有賴良好有效的社會支持網絡，因人類在遭遇生活事件時，需要資源以因應伴隨事件而來的問題。資源包括個人的內在資源與外在資源，而社會支持為一種外在資源，因人類生存需要與他人合作，且人類有很大的互助潛能，一般可區分為正式支持與非正式支持。而在災變事件中，可藉由提供正式支持，協助個人發展或維持社會支持網絡，強化個人的社會資源，包括各類助人行為的動機基礎，如利他行為與支持關係，使得分立的個人行為可以集結起來，以增強個人的社會整合度、協助個人解決生活中的問題，並提升其因應生活壓力事件的資源，同時擴大助人行為的個人基礎。此外，政治與經濟支持亦相當重要，政治支持指的是災變事件中公眾人物所發揮的功能，而經濟支持是財經機構協助社區復原的資金。

五、災變管理階段
(ㄧ)災前預防階段（Preparedness）：
所謂預防勝於治療，災變發生前的防範措施，譬如建立緊急管理的能力，發展緊急操作計劃與系統，以將生命的損失與危險減到最低是相當重要的。此階段的工作包括災變性質分析、風險分析、大眾教育、訓練、演習、警報系統的處理等；以組織而言，則應預備內外部的民生物資、器材設備、醫藥用品與工作準備，以及執行災難救援的專業人力與志工資料建檔及訓練，過程也因著重弱勢人口群的特殊性，考量身心障礙、老人、幼童、女性等可能的特殊需求，以將身體功能、行動、性別、年齡、文化上的差異反應在防災與備災的準備計畫中，因此此階段又稱為「減災」準備。
(二)立即的災後應變階段（Response Activities）：
此乃緊急救援階段，災變發生的當下、期間，直接介入，期待能最小化個人、財物的傷害損失，尤其災難發生後的72個小時，特別被視為「黃金救命期」。而社會工作人員在此階段，必須先進行緊急救難資訊系統的建構，同時推動生理層面的緊急安置、臨時生活庇護、照顧安排、傷者醫療，心理層面的家屬悲傷輔導、遺族慰助、受災民眾心理陪伴，資訊層面的問題分析、處理死者殯葬事宜、提供災變最新資訊，以及行政層面的分配與管理救災物資、志願工作者動員與管理與臨時安置處所管理。扮演危機介入者、支持者、需求反映者、資訊提供者、協調者與行政管理者的主要角色，以及諮商輔導者與諮詢者的次要角色。一般而言，此階段多維持二至三週。
(三)長期復原及重建階段（Recovery From Disaster）：
本階段屬於中長程災後處理，一般會持續幾年的時間，立即重建工作在於恢復與生命有關的最低量服務，長期重建工作則在重建家園及事業、協助災區農產品在市面上的供應、恢復公共事業與醫院的基礎建設，以使社區回復正常運作等。故社會工作人員必須進行個人層面的長期安置與家庭支持，社區層面的凝聚受災社區居民共識、社區重建、建立社區資源網絡，行政層面的協助政府研究與評估，並持續進行創傷後壓力症候群輔導、協助學童就學與就業輔導，扮演著使能者、增權者與社區工作者的主要角色，以及教育者、個案管理者、資訊提供者、諮商輔導者、行政管理者的次要角色。
(四)過渡及緩和階段（Mitigation）：
從上一次災難的重建，到下一次的準備行動間的預防性活動和方案，包括排除或減少災害的可能性及結果之行動，如重新安置受災民眾到非地震斷層區或洪水區、加強建築物的法規、大眾宣導與教育、減少受災民眾損失的各種建設等。

六、災變社會工作人員的目標與功能
(ㄧ)在災難與創傷事件發生前、救援中、復原後，將人們的文化多樣性與脆弱人口群需求納入考量。
(二)以知識與技巧回應災難與創傷事件，提供受災者及其家屬支持。
(三)協助個人連結資源，並增加多元資源的近便性。
(四)防止受災者及其家屬出現更嚴重的身心健康問題。
(五)建立機構、服務輸送體系，及社區行動計畫，促進社區從災難復原中提升其生活品質。
(六)預防個人、家庭、團體、組織或社區瓦解。
(七)改變微視與鉅視系統，促進受災民眾的福祉。

七、災變社會工作原則
(ㄧ)及時性原則：
對於受災民眾的慰問、救助與補助應及時且直接。
(二)確保最低生活需求原則：
確保受災民眾最低生活需求，維護其生存權益。
(三)平等性原則：
資源之提供應符合平等性原則，避免引起紛爭或感不平。
(四)法制化原則：
各項災難補助與救助最好有明文規定，促使救災工作者有補助基準及救災程序可循。
(五)維護受災民眾尊嚴原則：
資格認定之過程，應留意受災民眾感受，避免讓福利成為權力不對等的施捨。

八、社會工作人員參與災難事件的救援工作可能遭遇的風險
(ㄧ)人身安全的風險：
社會工作人員深入災區提供服務，活動範圍包括避難所、緊急醫療站、停屍間、緊急事件處理中心或指揮中心，若當地氣候或地質尚不穩定，或面臨設備缺乏、通訊中斷等情形，社會工作人員將可能遭遇人身安全的風險。
(二)心力交瘁症狀群：
社會工作人員憑著協助受災民眾的熱望，置自身於眾多要求之中，幾乎將所有的時間都投入於災變所帶來的任務，而工作過度的結果便容易產生心力交瘁症候群，而呈現耗盡能量、易怒、情緒麻木、疲倦的狀態。
(三)替代性創傷的風險：
當社會工作人員與服務對象深層的情感互動容易產生「同理的痛苦」（Empathic Pain），如果再加上對服務對象遲緩進步感到失望的話，兩者皆可能轉化至替代性創傷經驗中，而形成替代性創傷，並衝擊其對生命、世界的看法，社會工作人員應覺察自己的失落、對失落與死亡的焦慮害怕，以免影響救災工作的參與及救災後的生活適應。

九、災變社會工作倫理議題
(ㄧ)善用而不濫用救災資源與基金─法定標準、法律授權。
(二)盡最大可能提供受災民眾適當的專業服務─個案管理。
(三)以受災民眾的最佳利益為考量。
(四)不要對家庭主要需求提供假象的希望。
(五)保持文化敏感度，以使服務能以適合人們文化的方式提供。
(六)培植受災民眾自助力量。
(七)謹守知後同意原則。

參、實務運用

社會工作人員在參與災難事件的救援工作上有其專業的使命與理由。而在臺灣，當災難發生時，政府與民間不分你我，均積極投入救災，物資亦自各地不斷湧入，此過程即需由社會工作人員的專業介入，並扮演需求評估者、危機介入者、使能者、個案管理者、資訊提供者、資源管理者、行政協調者等各式多樣的角色，以回應受災民眾急迫的需求。

社會工作人員在參與災難事件的救援工作上有其專業的使命與理由。而在臺灣，當災難發生時，政府與民間不分你我，均積極投入救災，物資亦自各地不斷湧入，此過程即需由社會工作人員的專業介入，並扮演各式不同的角色。

一、直接服務角色
(ㄧ)需求評估者：
資訊不足是評估過程最大的困難，是故社會工作人員需先瞭解受災民眾受災情形，製作受災民眾名冊，並進一步瞭解受災民眾確實與立即的需求是什麼？這些家庭需求的優先順序是什麼？目前社區的資源有哪些可用來滿足這些需求？如何讓協力組織可以將其資源與能量用在滿足這些家庭的立即需求？什麼是最佳接近受災民眾的方式？有哪些資源限制會影響救災的進行？救災啟動的首要焦點為何？等，以透過此蒐集、瞭解、分析與統整資料的過程，以決定如何適切的滿足需求與阻礙議題的過程。
(二)危機介入者：
當個人遭逢危機，無法採用以往習慣的解決策略處理，很容易產生的高度焦慮或痛苦。而災變事件發生後，首要任務為救災並協助受災民眾就醫與緊急安置，提供臨時生活庇護，進行兒童、少年、老人、身心障礙者照顧安排，備妥禦寒用品及飲食等民生物資，並結合志願服務團體至安置場所內協助受災戶所需各項關懷服務工作，以在有限時間內以密集性服務來提供支持性協助，且持續追蹤待援民眾的狀況，以力求恢復以往的平衡狀態。
使能者：
(三)協助受災民眾瞭解需求、澄清並認定問題，探討解決問題的策略，選定適應的策略，並發展處理問題的有效策略之能量，讓社會工作人員的服務對象有能力與社會工作人員一起工作（Working With）。

二、間接服務角色
(ㄧ)資訊提供者：
社會工作人員應對政府相關措施有相當程度瞭解，以進行福利事項宣導，並最為服務提供的基礎。以今年初花蓮震災為例，即應能掌握以下相關重要資訊：
(二)就醫（健保署）：
受災民眾若需要就醫，各特約醫療院所對於無法取得健保卡或卡片遭毀損等暫無法持健保卡就醫者，可依據「例外就醫」予以受理就醫。如確定因災變致使健保卡毀損不堪使用，健保署可免費換發一張新卡。申請換發新卡，僅需填妥「請領健保卡申請表」，並註明「○○受災戶」，就近到各地郵局或透過當地戶政事務所（限本國籍）、部分公所或健保署各服務據點申請免費製發健保卡。
(三)住宅補助：
震災受災戶住宅補貼方式，對地震房屋毀損的受災民眾，提供房屋租金補貼，每戶依人口計算最高補助1萬6千元，另對於房屋所有權人將住宅出租予租金補貼戶，則可適用所得稅每月最高1萬元的稅賦減免；為協助受災戶租屋，已主動協調花蓮縣仲介業公會邀集房仲業者提供免費租屋諮詢及媒合服務。
(四)心理衛生（衛福部）：
為協助民眾度過重大創傷經驗已由衛生局結合精神醫療網核心醫院，指派心理衛生專業人員至各收容處所提供關懷及心理支持服務，並評估受災民眾之心理衛生需求。同時呼籲罹難者家屬、震災事件目睹者或救災人員，在歷經創傷或事件之後，如出現焦慮、害怕、無助感、失眠、焦躁不安、麻木、疏離等生理心理反應，可洽詢衛生局之社區心理衛生中心或醫院心身科（精神科），做進一步的心理需求評估，以避免造成急性壓力反應及創傷後壓力疾患。
(五)企業扶助：
提供受災企業免費融資諮詢、融資診斷輔導及財稅災害申報輔導服務，企業因受災致財務周轉困難，有銀行貸款協商需求者，也可提出銀行債權債務協商申請。
(六)資源管理者：
各式資源的分配應公平、充足，避免浪費與不公，因此社會工作人員應進行當地問題分析，並提供災變最新資訊，以避免有時民眾因不了解災區需求，或因報導與資訊傳遞具時間落差，可能會有過多或不適合之資源湧入，或資源分配不均之情事，因如此不僅無法妥善運用民眾的愛心，也無法讓所有受災民眾獲得所需的協助。

三、合併服務角色
(ㄧ)個案管理者：
當受災民眾具多重需求需要多元助人者同時介入協助時，社會工作人員即需扮演個案管理的角色，以盡最大可能提供受災民眾適當的各項直接與間接專業服務。
(二)行政協調者：
將人力依救災工作需求編制為若干組別，如進駐緊急收容中心、人力動員、物資管理、救助與慰問、募款與基金管理、媒體公關、交通運輸、機動應變等，以妥適分配救災物資，志願工作者動員與管理，以及推動臨時安置處所管理／家戶調查，並進行社區資源整合、規劃和分配，以避免服務的重複、不連續和片斷，增進服務輸送的效率與效果。


內政部社區發展雜誌社（2010）。社論－災難難免，只好因應。臺北：內政部。
行政院衛生署（2012）。災難心理衛生課程手冊。臺北：行政院衛生署。
呂寶靜主編（2012）。社會工作與臺灣社會。高雄：巨流。
兒童福利聯盟基金會主編（2009）。災後生活重建工作手冊。臺北：八八水災服務聯盟。
林萬億（2010）。災難管理與社會工作。社區發展季刊，131，pp50-68。
林萬億主編（2011）。災難管理與社會工作實務手冊。高雄：巨流。
戴馨編著（2018）。社會工作授課講義。未出版。