前言
地方政府所制定之自治條例若牴觸中央法令，遭行政院函告無效，地方政府應如何提起救濟？關於這個提問因為實際案例並不多，難度較高屬於司律考生鮮少遇到的考題。而近來有實務案例可做參考，即臺北高等行政法院109年度訴字第874號裁定。本文將以此為主題，撰下文進行說明。
案例背景
臺中市政府（下稱原告）函檢送業經臺中市議會第2屆第2次定期會審議通過制定之「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例」（下稱系爭自治條例）公布令及條文，請行政院環境保護署（下稱環保署）轉請被告備查。
之後環保署以函轉陳原告之105年1月26日函送系爭自治條例及相關部會意見彙整表，行政院（下稱被告）先係以105年5月4日函據以請原告照被告有關機關意見再加研議，復以109年2月26日函檢附被告有關機關意見，請原告說明，而原告據以109年3月4日函送自治條例意見說明。
惟，被告之後卻以109年3月13日函通知原告，表示原告所報制定系爭自治條例一案，除第3條第1項及第4條牴觸空氣污染防制法第28條第1項規定；第3條第2項至第4項牴觸空氣污染防制法第30條第4項規定；第6條牴觸固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第4條第1項規定，「依地方制度法第30條第1項及第4項規定應屬無效外」，餘業已備查。
原告對於系爭自治條例第3、4、6條（下稱系爭規定）經被告函告無效之行政行為不服，循序提起訴願、行政訴訟。
自治規範牴觸中央或上級自治團體法規之效果：無效
地方制度法（下同）第30條規定係自治規範牴觸中央或上級法規之法律效果依據，析述如下：
自治條例
自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。（第30條第1項規定）。
自治規則
自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。（第30條第2項規定）
委辦規則
委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效（第30條第3項規定）。
認定自治規範無效之機關：
自治條例或自治規則與中央或上級自治團體法規發生牴觸無效者（第30條第1項、第2項規定），分別由「行政院」、「中央各該主管機關」、「縣政府」予以函告。（第30條第4項前段）。
委辦規則發生牴觸無效者，由｢委辦機關」予以函告無效（第30條第4項後段）。
救濟途徑
得聲請憲法法庭宣告違憲之情形：
對於牴觸有疑義且未經第30條第4項函告無效者
舊法時期（111年1月4日憲法訴訟法施行前）依據：釋字第527號解釋：
自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋（第30條第5項）
而該項規定之適用情形，按釋字第527號解釋意旨：「……二、地方制度法第43條第1項至第3項規定各級地方立法機關議決之自治事項，或依同法第30條第1項至第4項規定之自治法規，與憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效。同法第43條第5項及第30條第5項均有：上述各項情形有無牴觸發生疑義得聲請司法院解釋之規定，係指就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關對決議事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，而未依各該條第4項逕予函告無效，向本院大法官聲請解釋而言。」
新法時期（111年1月4日憲法訴訟法施行後）依據：憲法訴訟法第83 條第1項第1款
依憲法訴訟法第83條規定，地方自治團體，就下列各款事項，依法定程序用盡審級救濟而受之不利確定終局裁判，認為損害其受憲法所保障之地方自治權者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決：一、自治法規，經監督機關函告無效或函告不予核定。
此外，特別提醒者，以此規定得為聲請之人不包括「有監督權之主管機關」。由於有監督權之機關，應本於權責自為決定是否作成函告無效，尚不宜容其略過地方制度法所定程序。
地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時
釋字第527號解釋復載明
「地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，應視受函告無效者為自治條例抑自治規則，分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關，就事件之性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令。有關聲請程序分別適用司法院大法官審理案件法第8條第1項、第2項之規定……。」
小結
綜上，按釋字第527號解釋之意旨，地方制度法第30條第5項之聲請大法官聲請解釋之特別規定，適用情形在於：函告無效之決定機關尚未依同條第4項逕予函告無效時。
得否提起行政訴訟？
（一）臺北高等行政法院109年度訴字第874號裁定：無法透過行政訴訟作為紛爭解決機制
首先，北高行認為：系爭自治條例係原告本於其地方自治團體之立法權所制定公布之抽象法規，並非就具體事件所為對外發生法效之行為，被告以109年3月13日函宣告系爭規定無效，係依地方制度法第30條第4項規定行使其自治監督之法規審查權限，並非就具體個案事實而為，核與訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項所謂中央或地方機關單方就公法上具體事件所為，對外直接發生法律效果之決定或其他公權力措施之行政處分要件不同。
此外，參之最高行政法院103年度裁字第1310號「依司法院釋字第527號解釋，地方自治團體對函告內容得選擇接受監督機關之意見，若仍持不同意見時，如受函告無效者為自治條例，由地方立法機關聲請解釋，非得選擇聲請解釋或循行政訴訟之途徑為救濟」之裁定意旨，已說明地方自治團體對函告自治條例無效，若仍持不同意見時，得由其立法機關逕行向司法院大法官聲請解釋，無須先循行政訴訟途徑為救濟，亦無由選擇透過行政訴訟途徑以為紛爭解決之空間。況經被告109年3月13日函告無效之標的，為系爭自治條例之部分條文，該部分條文係對於不特定多數人反覆發生規範效力之一般抽象性規範，並非自治事項之具體個案，故被告109年3月13日函非針對具體事件，性質上亦非行政處分。
從而，原告因不服被告109年3月13日函所提起撤銷該函之本件行政訴訟，依上開規定及說明，已於法未合，應予駁回。
（二）因涉及自治權限之限制，有提起行政訴訟之空間
參照憲法訴訟法第83條規定第1項之增修理由第二點、(三)：｢衡諸地方自治團體應受憲法制度性保障，惟亦衡諸憲法設立釋憲制度之本旨，主要係授予釋憲機關從事規範審查權限，且基於釋憲機關之最後性，尚不及於具體處分違憲或違法之審理，是地方自治團體就其與自治監督機關因地方自治事項監督權之爭議，雖地方制度法第三十條第五項、第四十三條第五項及第七十五條第八項之規定有得聲請司法院解釋之規定，惟依本法第一條第二項之意旨，其聲請程序應依其性質，適用所應依循之聲請解釋憲法之程序。地方自治團體既係基於憲法所保障之地方自治權受侵害，類同於人民憲法所保障之基本權受侵害，而得提起行政爭訟，則於其用盡審級救濟途徑，仍受有不利之確定終局裁判之情形下，應許其類同於人民之地位，聲請憲法法庭為裁判憲法審查。」
結論
北高行109年度訴字第874號裁定之案例背景是「行政院已經函告自治條例無效矣」，而地方自治團體對函告自治條例無效持不同意見」之情況，因此，其解決方式應由其立法機關逕行向司法院大法官聲請解釋，無須先循行政訴訟途徑為救濟。何況函告無效本身性質上並非行政處分，綜上所述，原告臺中市政府提起行政訴訟請求法院，撤銷被告行政院之109年3月13日函告，與撤銷訴訟之訴訟合法要件不合，故經北高行予以駁回。惟，從憲法訴訟法第83條立法理由字裡行間可以窺探立法者對於地方制度法第30條第5項規定聲請釋憲之情形，有保留行政訴訟之空間。
給考生的叮嚀
地方政府所制定之自治條例若牴觸中央法令，遭行政院函告無效，地方政府應如何救濟，屬於考生鮮少碰過的考題，也是實務上少見的案例，因此臺北高等行政法院109年度訴字第874號裁定重申地方制度法第30條與釋字第527號解釋之意旨，就相當具有參考價值。而近期開始施行之憲法訴訟法第83條規定，以及地方制度法第30條第5項規定是否隨同修正，同學亦務必須時時關注。
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1.行政院105年5月4日院臺環字第1050021156號函。
2.行政院109年2月26日院臺環字第1090164821號函。
3.臺中市政府109年3月4日府授環空字第1090045364號函。
4. 行政院109年3月13日院臺環字第1090007334號函。
