110年地方政府特考三等考試解析-【行政法】第一題

【擬答】
(一)行政罰法所稱之行政法上義務，包含以自治條例規定所規範者欲對行為人處以行政罰，須以其行為違反行政法上義務為前提。行政法義務之產生，除透過形式意義之法律外，是否包含由地方自治團體之立法機關所訂定之自治條例，素有爭議，而有下列之見解:
1.否定說：
本說認為，由於行政罰對於人民之權利義務影響重大，應以中央所制定之法律明文規定為限，因此不得由地方立法機關以自治條例為規範。
2.肯定說：
本說認為，行政罰雖會對人民之權利義務產生影響，但並不採絕對法律保留，而除得由立法授權行政機關以法規命令加以規範外，亦包含由地方自治團體以自治條例為之。釋字第806 號解釋亦認為，地方自治事項涉及對居民之限制時，雖亦有法律保留原則之適用，惟得以經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布之自治條例予以規範。
管見認為，上述見解應以肯定說為可採，首先，行政罰雖涉及人民之財產、營業自由等基本權利限制，惟依釋字第443 號解釋理由書之見解，並非為絕對法律保留事項。因此並非僅得由法律進行規範。
其次，我國除水平之權力分立外，尚包含中央與地方間之垂直權力分立，地方自治團體亦享有一定之自治權限，得就其自治事項制定規範，並非所有事務皆屬應由中央立法並執行之事項。
因而，只要是屬於地方自治團體自治事項之事由，即應有由地方立法機關制定抽象規範予以規範之權限。就此，行政罰法第4 條關於處罰法定原則規定「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」即採取肯定自治條例得作為處罰依據之見解；又地方制度法第17 條規定，地方自治團體之居民有遵守自治法規之義務，進而地方制度法第26 條第2 項，亦允許地方自治團體以自治條例規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。足見地方自治立法，亦屬於行政罰法第1 條所稱之行政法上義務。

(二)行政罰法第1 條之其他法律，應限於形式意義之法律，而不包含地方自治立法行政罰法第1 條規定，當其他法律有特別規定時，從其規定，一般認為，因此行政罰法應屬於普通法之地位，若其他法律有特別規定時，基於特別法優於普通法之法理，應優先適用於特別法。
惟上開特別法優於普通法之法理，係建立在當兩個法源位階相同，內容有所牴觸時，應優先適用何者之判斷方式，若兩法源並非屬於同一位階，則應依法律優位原則，判斷適用的優先順序。
行政罰法為立法者三讀通過之形式意義法律，而地方自治團體所訂定之自治條例，則屬於地方自治法規，兩者間之法位階，依地方制度法第30 條第1 項規定「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」可見，自治條例與法律為不同之法位階，若兩者有所牴觸，應以法律為優先，因而縱使行政罰法第1 條但書將己定位為普通法，但僅於其他形式意義法律有特別規定時，始適用之。因此所謂之該條規定所稱之其他法律，不包含地方自治之立法。