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陽明山水牛撞死人?論國賠公有公共設施責任之成立

作者:于歆

法學領域 - 2021/10/5 下午 02:14:03瀏覽數:331

文章引言摘要

2018年發生陽明山水牛撞死人的案件,衍生出水牛算不算公物,是誰負責管理的、可否請求國賠的討論

案例概說

案例背景

  擎天崗係開放民眾遊憩之公共空間,長期以來均有牛隻放牧於此,雖擎天崗之中央步道兩側設置之繩索圍欄,但圍欄程度無法防止牛隻進入步道區,且現場亦無充足之管理人員看守牛隻,以保持牛隻與民眾間之安全距離。甲於107年8月11日與家人同在擎天崗之中央步道踏青,突遭牛隻攻擊跌倒受傷,經緊急送醫救治後,仍不幸於同年月26日死亡。甲之子女提起國家賠償訴訟並主張:內政部營建署陽明山國家公園管理處(下稱陽管處)係位於陽明山國家公園內景點擎天崗之設施之主管單位,明知擎天崗有牛隻放牧,應防範其野性,然其設置管理上未慮及此,且未設有預防民眾免於受牛隻攻擊之防護措施,造成人民生命受有損害,係構成國家賠償法第3條「公有公共設施設置或管理有欠缺造成人民權利受有損害」之要件,成立國家賠償責任。因此,甲之子女就賠償範圍依國家賠償法第5 條適用民法第192 條、第194 條等規定請求陽管處賠償醫療費用、殯葬費用及精神慰撫金,臺灣士林地方法院108年度重國字第4號民事判決認為成立國賠責任,陽管處提起上訴而終遭臺灣高等法院以109年度上國字第33號民事判決駁回。

本案爭點

  依(當時屬舊法)國家賠償法第3條規定:「按公有(編按:新法已刪除公有二字)公共設施因設置或管理有欠缺,致人民生命、身體、(編按:新法增列人身自由在內)或財產受損害者,國家應負損害賠償責任。」而水牛算不算「公物」?「陽管處是否為管理機關」?以及「管理措施上有無欠缺」之問題,為本案之爭點所在。

法院見解

  臺灣士林地方法院108年度重國字第4號民事判決中,法院就「管理機關、管理有無欠缺及因果關係要件之認定」依序闡述。首先,就管理機關之認定,蓋擎天崗係於74年間納入陽明山國家公園之範圍,被告陽管處係陽明山國家公園之主管機關,故當為擎天崗之設施之設置及管理機關。陽管處對於提供人民使用之公共設施,自應負有維護通常安全狀態之義務。至於「管理有無欠缺之認定」,法院認為陽管處雖對中央步道兩側設置圍欄,然木頭立柱之間隙大且繩索鬆散無法避免牛隻穿越或局部伸入步道,未能將牛隻與遊客有效區隔,上開步道設施之設置顯有欠缺,導致被害人於中央步道內遭野性發作之牛隻碰撞跌倒受傷,經送醫後仍不治死亡之結果,被害人之死亡與被告就公共設施之設置之欠缺間,具有相當因果關係。」

  法院更進一步認為:「又凡牲畜均有野性而可能攻擊遊客,且於系爭事故發生之前,擎天崗已曾發生數次遊客遭牛隻攻擊或追逐事件,準此,本件被告既為陽明山國家公園之主管機關,而牛隻攻擊遊客亦非不可預見之狀況,因此雖被告辯稱「其就擎天崗主要步道有受野生動物騷擾的危險性,已廣設警告牌提醒遊客草原牛隻具有野性,請保持安全距離,及提醒民眾勿靠近以免造成危險,並定期派員巡邏,且架設欄杆與繩索等,使步道具有通常之安全狀態,又國家公園旨在維護自然環境並供國民育樂,若將步道與野生動物完全隔離,與國家公園法立法目的相違云云」,惟設置有效區隔具危險性之野生物與遊客之設施,非謂即必與國家公園法保護國家特有之自然風景、野生物,及提供國民之育樂及研究等立法意旨相悖,而上開措施均不足認係積極並有效為防止牛隻攻擊遊客之危險或損害發生之具體措施。」綜上所述,士林地方法院認為原告依國家賠償法第3條第1項規定,請求被告負國家賠償責任,洵屬有據。

 

評析

國賠法第3條-物之責任成立要件

  就國家賠償物之責任成立要件,按國家賠償法第3條所定之國家賠償責任,係採無過失主義,即以該公共設施之設置或管理有欠缺,並因此欠缺致人民受有損害為其構成要件,非以管理或設置機關有過失為必要(最高法院85年台上字第2776號判決意旨參照)。又所謂公共設施之設置有欠缺,係指公共設施建造之初,即存有瑕疵而言;管理有欠缺,係指公共設施建造後未妥善保管或因其他情事發生瑕疵,而於瑕疵發生後怠於適時修護而言,該條之立法,旨在使政府對於提供人民使用之公共設施,負有維護通常安全狀態之義務,重在公共設施不具通常應有之安全狀態或功能時,其設置或管理機關是否積極並有效為足以防止危險或損害發生之具體行為(最高法院102年度台上字第1494號判決意旨參照)。

動物與國家賠償之關聯?

哪些動物算公物?

  誠如前述要件說明,國家賠償物之責任乃無過失責任,而所謂公共設施包括在「人為設施」及「自然環境」內。惟自然環境瞬息萬變,有難以預估之風險,也不可能要求國家負擔無窮無盡的管理責任,為建立國人具備自主管理意識,承襲此脈絡我國在民國108年12月3日三讀通過國賠法部分條文修正草案,針對自然公物設有減免及免責條款,使國家不負擔過苛之賠償責任。惟回歸本案,本案特別之處在於:涉及之公物非「自然環境中一般水域、山域」而係「動物」外,此外本案亦非第一起因動物而起之國家賠償案例,例如「:在臺灣臺南地方法院92年度國字第14號民事判決中,被害人乙遭到七、八隻以上之野狗群體攻擊,造成全身多處撕裂傷,左頸動脈被咬傷出血,因失血過多而死亡,乙之繼承人原告主張流浪狗應受縣政府沒入(捕捉),惟縣政府所屬機關鄉公所怠於行使職務義務,構成國賠法第2條人之責任,而最終法院以無理由駁回。」即為示例。

  惟不同的是,在本案原告係主張國家賠償物之責任,也就是成立責任的關鍵在於「公共設施管理有欠缺」即可,而動物屬於公物之一種。至於在臺灣臺南地方法院92年度國字第14號民事判決中,原告係主張人之責任,其成立責任的關鍵在於「公務員是否怠於職務義務(如捕捉流浪狗義務)?」及「公務員是否怠於職務義務與損害發生之間是否具因果關係」兩個要件。

 

動物具有獸性、難以控制之抗辯有無理由?

  至於陽管處抗辯「動物具有獸性、難以控制之抗辯」有無理由之問題,本文認為不應逕認為動物本身具有獸性難以控制,就完全「棄守」對此種自然公物之管制,蓋若國家既然規劃山林供人民進出,即有一定程度之管理義務,而若要進一步知曉程度為何?最後仍應回歸個案方得判斷。本案是發生於108年修法之前,雖未有明文免責條款,不過由於民事糾紛的本質就是風險是否妥善分配,因此,管理措施是否有欠缺應回歸條文中「是否符合通常安全狀態之義務」之要件,具體而言得藉由「管理措施是否有效」、「國家能否預見損害結果之發生」之考量來調整國家應承擔何等風險。系爭事故發生時前已有數起水牛攻擊案件確實有預見危險之可能性,而事發當時僅以圍欄木頭為設置,而非更堅固之混凝土立柱,可見法院見解並非無據,本案確實構成管理有欠缺。

給考生的叮嚀

台灣地狹人稠,與自然環境及動物之距離甚是親近,例如陽明山公路臺灣獼猴會向人車搶食之現象,而國家責任與人民自我危險控制間應如何調整,乃考生應考量之因素。
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1. 國賠法第3條規定:「(第3項)前二項情形,於開放之山域、水域等自然公物,經管理機關、受委託管理之民間團體或個人已就使用該公物為適當之警告或標示,而人民仍從事冒險或具危險性活動,國家不負損害賠償責任。(第4項)第一項及第二項情形,於開放之山域、水域等自然公物內之設施,經管理機關、受委託管理之民間團體或個人已就使用該設施為適當之警告或標示,而人民仍從事冒險或具危險性活動,得減輕或免除國家應負之損害賠償責任。」
 

 

 

 

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