壹、 前言
透明化政府資訊之法規性質上屬陽光法案之一種，在「行政程序法」、「資訊公開法」與「檔案法」等皆有所規定。資訊公開，是指政府資訊得以流通至人民的制度，例如人民申請閱覽卷宗、抄錄或複製資料。其優點除滿足人民知的權利、有利於防禦權之行使、甚得以此監督政府，行政程序應設有完整資訊公開制度，此類然三者適用範圍是有何異同？要件是否相斥？再者，三法間法規競合關係為何？（誰優先適用？或是補充關係？）又學說與實務見解是否齊一？上開爭點具為重要國考議題，本文將簡介前開三法之要件與效果，並進行法院判決與學說見解之整理，最終以圖表作前開三法之重點分析。
標籤：政府資訊公開法、檔案法、閱覽卷宗、公眾監督、正當行政程序
貳、 資訊公開制度：行政程序法、政府資訊公開法與檔案法概說
所謂「陽光是最佳的防腐劑」，陽光法案係指行政程序法、檔案法、國家機密保護法、政府資訊公開法等一系列法律，目標是落實政府資訊公開化與透明化，建立社會大眾監督機制，並促進民主參與，本文主要著重在行政程序法、政府資訊公開法與檔案法三法進行介紹，其他行政法規則礙於篇幅，不在本文討論範圍內，在此敘明。
一、 行政程序法第46條規定之「閱覽卷宗請求權」
（一） 權利來源
依據行政程序法第1條規定：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」由此可知本法乃為貫徹正當法律（行政）程序原則，希冀透過謹慎的程序，幫助人民實現其實體之權利，也是人民防禦權行使之展現。
（二） 申請閱覽之限制
行政程序申請閱覽卷宗之請求權，在行政程序法第46條定有明文。其謂「（第一項）當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。（第二項）行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者。五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。（第三項）前項第二款及第三款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。（第四項）當事人就第一項資料或卷宗內容關於自身之記載有錯誤者，得檢具事實證明，請求相關機關更正。」
由上述規定可見，行政程序之申請閱覽卷宗之請求權，限於行政程序進行中之當事人或利害關係人。然而若符合但書所列之五款（一、二、五款是基於公益考量、三、四款則基於私益考量）之事項，則行政機關可以拒絕當事人或利害關係人之申請。再者，依法規有保密必要之資料或卷宗，有部分無保密必要者（分離原原則），行政機關有作成准許申請閱覽卷宗之義務。
（三） 救濟途徑
行政程序法第174條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」可見當事人或利害關係人若不服機關之申請閱覽卷宗之駁回處分，除了法律另有規定外，僅得在最終實體決定作成後，一併對程序事項聲明不服。
二、 政府資訊公開法之「資訊公開請求權」
（一） 權利來源
政府施政之公開與透明，乃國家邁向民主化與現代化的指標之一，政府基於言論自由之維護，保障人民知的權利，本於「資訊共享」及「施政公開」之理念，制定政府資訊公開法，以便利人民公平利用政府依職權所作成或取得之資訊，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，促進民主之參與（政府資訊公開法第1條立法目的）。
行政程序法自民國90年1月1日施行，其中第44條第3項規定明定：「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布2 年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之 。」依上開規定，行政院與考試院曾於90 年2 月21 日會銜發布施行「行政資訊公開辦法」作為政府資訊公開法制尚未建立前之過渡性法規命令。然而，建立一套完善的政府資訊公開法制乃民主國家之必然趨勢，乃參酌先進國家之立法例，並斟酌我國國情及政府機關之特性，制定本法以作為政府資訊公開之依據。
（二） 請求公開或提供之限制
1 原則資訊公開，任何人均得申請
政府資訊原則上，政府機關應主動公開（政府資訊公開法第6條、第7條規定），而依照政府資訊公開法第9條規定，具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體、持有中華民國護照僑居國外之國民以及外國人（但以其本國法令未限制中華民國國民申請提供其政府資訊者為限，即平等互惠原則展現），幾乎是任何人均得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。
2 例外依法不予公開
依同法第18條規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢 (調) 查、取締等業務，而取得或製 作監督、管理、檢 (調) 查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」
由該規定可見，涉及前開十項事項，分別基於公益（有礙犯罪偵查、國家機密）與私益（如侵害個人隱私、營業秘密）考量有不予公開的可能，此外若資訊中，有得以公開之部分，應僅就該部分公開，亦是分離原則之展現。
（三） 救濟途徑
依據同法第 20 條規定可知，人民對於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行政救濟。當政府機關拒絕人民之申請時，屬於駁回處分，此時應提起行政訴訟法第5條之課與義務訴訟。
三、 檔案法之「檔案閱覽請求權」
（一） 權利來源
檔案法第1條第1項規定「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。」本法制定之目的在於確保民眾「知的權利」，僅是範圍相較於政府資訊公開法之「政府資訊」更加限縮。
（二） 申請閱覽之限制
所謂「檔案」，依據同法第2條第2款規定，檔案是指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件（亦即，有歸檔的資料）。又依據同法第17條規定「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」可見原則上應准許人民申請閱覽檔案。
同法第18條亦規定「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」所羅列七款事項，機關得據此拒絕人民對系爭檔案閱覽之申請。
（三） 救濟途徑
依據同法第19條規定「各機關對於第十七條申請案件之准駁，應自受理之日起三十日內，以書面通知申請人。其駁回申請者，並應敘明理由。」而未規定得否提起行政訴訟，次按同法第1條第2項規定「本法未規定者，適用其他法令規定。」又因為檔案法亦是基於人民知的權利保障而制定，應回歸政府資訊公開法救濟規定，亦允許申請人針對駁回申請之處分提起行政訴訟（課與義務訴訟）。
參、 陽光法案之比較觀察
承上述各法之概述，本文整理以下二則附表供讀者得以深入進行陽光三法更全面之觀察，綜合來說，三法間不予公開（不予申請閱覽）之事項不盡相同，但皆有資料「分離原則」之適用（亦即去除不得公開部分，就其他部分儘量公開或提供）。又附表一為從權利來源、請求要件與救濟途徑等不同因素進行比較；附表二則為三法彼此間之範圍，至於三法間應如何適用？學說與實務見解之整理，則留待下篇詳盡說明：
[1] 現行行政程序法已刪除第44條之規定。
[1] 林明鏘，〈行政法講義〉，五版，2019年9月，頁408（參酌圖表並加入檔案法進行比較）。
