裁罰性與管制性不利處分之區辨／蘇詣倫

裁罰性與管制性不利處分之區辨
# 文／蘇詣倫
律師高考及格；國立臺灣大學法律學院財稅法學組
　　
一、行政罰法的立法目的
依照最高行政法院104年度判字第157號判決，
「行政罰是一種不利處分，而且具有制裁性，故稱為裁罰性不利處分，係對一過去違反行政法上義務行為之非難，應與『預防性（或管制性）不利處分』有所區別，蓋基於預防或防止危害之發生或擴大，法律有時會授權行政機關得課予人民一定義務，例如命除去違法狀態或停止違法行為即屬之，此類『預防性（或管制性）不利處分』目的不在非難，當無行政罰法之適用。」
可清楚的理解到行政罰雖只是廣大行政處分中的一環，但其特殊之處在於，具有類似於刑罰的制裁效果，受罰者除了要回復並負擔本身造成的社會損害之外，也會遭受到與損害完全無關的，要使其不再犯或受到責難的處罰。
因此，在法制度上我國立法機關將規範行政罰的內容法典化，於民國94年公布95年施行了行政罰法，為的就是將如此較為嚴重且特殊的行政處分類型加以網羅，在行政程序法的要件上，另行加諸更多的要件及程序要求，以保障人民之權益。
　　
二、問題意識：裁罰性不利處分之釐清
行政罰法第2條
本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：
一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、输出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。
二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。
三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。
四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。
行政罰法的目的在於更嚴謹的將屬於處罰範圍的行政處分之要件作箝制，但我國的立法有一非常弔詭的問題：行政罰法將所有行政罰的情況例示出來，為的就是希望釐清到底適用該法的行政罰「範圍」究竟有哪些，可是行政罰法第二條卻僅明文屬於裁罰性之不利處分者皆可視作為行政罰，為何運用了不確定法律概念，卻能期待適用法律之行政機關與操作法律之司法機關，可以清楚釐清究竟裁罰性不利處分的範圍為何？[1]
　　
三、裁罰性不利處分與管制性不利處分之區分實益
（請見圖二）
四、「裁罰性」之槪念内涵及界定
裁罰性不利處分作爲行政機關維持行政法秩序及管制目的之重要手段，目的在對行爲人過去違反行政法上義務之行爲施以不利益之法效果以資處罰，並以此處罰附隨達到遏阻行爲人再犯之預防性效果。穿梭於「違反行政法上義務」以及「不利法效果」兩者客觀事實之間，必須存在立法者「處罰意圖」之主觀要件的連結，該不利處分始得以被劃歸爲行政罰。違法行政法上義務及不利法效果屬於客觀呈現之事實，判斷上仍屬容易；然本質上屬於主觀要件之裁罰意圖，若非立法者已明文揭示，於法條文義或法規體系架構，則恐有待於法律用者透過解釋方法，始得探求隱藏於字義背後之立法目的。
　　
五、裁罰性不利處分之判斷方式
綜合各家學說，裁罰性不利處分之判斷方式為：
（一）第一層次：有無違反行政法上義務，以「行政法上義務之存在」前提所謂「行政法上義務」係指人民依法律、法規命令或自治條例之規定，直接被課予之行政法上作為、不作為，抑或容忍義務而言。
（二）第二層次：是否具裁罰性之認定
行政罰法意義下之裁罰概念，係指「對於違反行政法上義務之人，施以財產、自由或其他權益上之限制或剝奪，以示對其違反義務予以非難，並兼具嚇阻將來再度違反之預防作用」。準此，裁罰性不利處分欲被確認，必須在「違反行政法義務」以及「不利處分」兩客觀事實之間，證立存有「處罰或非難」之立法者主觀意圖連結。此所謂立法意圖之探求，並非真實地以立法者之主觀意圖為斷；毋寧所找尋者，乃為「被客觀化」之立法者意志，亦即客觀之立法意圖與目的[2]。
析言之，倘若不利處分與行政法上義務之實現或義務違反之除去，在內容上具有「完全同一性」或「高度重疊性」者，則應可排除有裁罰意圖。反之，若不利處分之規制內容或不利益類型「溢出」人民行政法上義務內涵，或是兩者間顯不具內容或態樣之關連性，致使相對人因而受到行政法上義務以外之其他負擔，或是其他類型自由或權利限制者，則此等「額外」之負擔或不利益之課予，原則上即可推定為是對行為人違反行政法上義務之一種非難式代價，而為裁罰性之不利處分。
　　
[1] 林明昕老師也批評：立法者遂於行政罰法第2條另闢所謂「裁罰性之不利處分」的名目，藉以表彰該條所列的各種不利處分，必須在適用的個案中具有「裁罰性質」的前提下，始足稱為「其他種類行政罰」，而受行政罰法之規範，但由於立法者並未同時針對何謂「裁罰性」的問題，加諸任何概念定義式之說明，以致於這個關鍵槪念究竟如何定義，遂注定成為我國現行行政罰法的一大懸案。
[2] 即採取客觀解釋原則。

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