釋字第709號解釋—都市更新事業概要與計畫審核案 ／亭禹

釋字第709號解釋—都市更新事業概要與計畫審核案
　　
# 文／亭禹
律師高考及格；國立臺灣大學法律學院公法學組
　　
一、本案事實
(一)新北市某集合住宅共90戶座落同一基地，前排40戶因921地震受損依都市更新條例相關規定辦理重建。部分住戶不滿權利變換內容，又該40戶以外之其他住戶亦有主張有權參與重建者，乃有52人對市府核准之都市更新事業計畫暨權利變換計畫之行政處分，共同提起行政爭訟，遭駁回確定，爰主張都市更新條例相關規定違憲，聲請解釋。
(二)1.王廣樹等3人、2.陳淑蘭之土地及建物均為臺北市政府分別納入實施都更，並核准相關都市更新事業計畫及權利變換計畫；3.彭龍三因實施都更，臺北市政府核准變更原擬定之都市更新事業計畫及權利變換計畫。三案當事人均不服臺北市政府相關行政處分，分別提起行政爭訟，遭駁回確定，乃併同聲請解釋。
　　
二、爭點
都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定，是否違反憲法保障人民財產權與居住自由之意旨（正當法律程序、比例原則）？
　　
三、結論
（一） 舊都市更新條例第10條第1項[1]規定未設置適當組織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，與憲法要求之正當行政程序不符。（違憲，於一年內檢討修正，逾期失效。）
（二） 舊都市更新條例第10條第2項[2]規定有關申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率太低，不符憲法要求之正當行政程序。（違憲，於一年內檢討修正，逾期失效。）
（三） 舊都市更新條例第19條第3項[3]並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達，亦不符憲法要求之正當行政程序。（違憲，於一年內檢討修正，逾期失效。）
（四） 舊都市更新條例第22條第1項規定[4]有關申請核定都市更新事業計畫時應具備之同意比率之規定，與憲法上比例原則尚無牴觸，亦無違於憲法要求之正當行政程序。（合憲，惟須隨時檢討修正）
（五） 舊都市更新條例第22條之一規定[5]以因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞而迅行劃定之更新地區內，申請辦理都市更新者為限；且係以不變更其他幢（或棟）建築物區分所有權人之區分所有權及其基地所有權應有部分為條件，在此範圍內，該條規定與憲法上比例原則尚無違背。（合憲）
　　
四、解釋理由
（一） 審查範圍：
確定終局判決所適用之舊都市更新條例第19條第3項前段雖未經聲請人聲請釋憲，惟此係規定主管機關核定都市更新事業計畫前應遵行之程序，乃同條例第10條第1項主管機關核准都市更新事業概要之後續階段，都市更新事業概要是否核准為都市更新事業計畫是否核定之前提問題，具有重要關聯性而一併納入審查範圍。
都市更新條例第22條第3項、第36條第1項前段，經查該確定終局判決並未適用上開規定，自不得以之為聲請解釋之客體。
（二） 所涉基本權：財產權、居住自由vs適足居住權
不同意參與都更者：財產權、居住自由
憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（釋字第400號解釋參照）。又憲法第10條規定人民有居住之自由，旨在保障人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由（釋字第443號解釋參照）。
同意參與都更者（都更條例立法目的）：適足居住權[6]
都市更新為都市計畫之一環，乃用以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。都市更新條例即為此目的而制定，除具有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義（經濟社會文化權利國際公約第十一條第一項規定參照）外，並作為限制財產權與居住自由之法律依據。
（三） 正當法律程序
憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序（本院釋字第六八九號解釋參照）。
正當法律程序要求：（1）公平、專業及多元之適當組織、（2）確保利害關係人知悉相關資訊、（3）陳述意見之機會、（4）限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重時需進行聽證。
舊都市更新條例第10條第1項：
雖有申請人或實施者應舉辦公聽會之規定，惟尚不足以保障利害關係人適時向主管機關陳述意見，以主張或維護其權利。上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應設置適當組織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊可能性，與前述憲法要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。
舊都市更新條例第10條第2項：
申請核准都市更新事業概要之同意比率，僅均超過十分之一即得提出合法申請，此等同意比率太低之規定，尚難與尊重多數、擴大參與之民主精神相符，顯未盡國家保護人民財產權與居住自由之憲法上義務，即不符憲法要求之正當行政程序，亦有違於憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。
舊都市更新條例第19條第3項：
上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達。且所規定之舉辦公聽會及由利害關係人向主管機關提出意見，亦僅供主管機關參考審議，並非由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。凡此均與前述憲法要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。
（四） 比例原則
舊都市更新條例第22條第1項規定:
考其立法目的，一方面係為落實推動都市更新；另一方面又為促使居民事先溝通協調；復考量災區迅速重建之特殊需要，因而視更新單元是否在已劃定之更新地區內及是否屬迅行劃定之更新地區，而於上開條文分別就第七條、第十條或第十一條之情形為各種同意比率之規定，其目的洵屬正當，且以一定比率之同意規定亦可達成上述立法目的。又查上開規定之同意比率均已過半，並無少數人申請之情形；而斟酌都市更新不僅涉及不願參加都市更新者之財產權與居住自由，亦涉及重要公益之實現、願意參與都市更新者之財產與適足居住環境之權益，以及更新單元周邊關係人之權利，有關同意之比率如非太低而違反憲法要求之正當行政程序，當屬立法形成之自由。自未違反憲法上比例原則，亦無違於憲法要求之正當行政程序。
惟有關機關仍應考量實際實施情形、一般社會觀念與推動都市更新需要等因素，隨時檢討修正之。都市更新處理方式分為重建、整建、維護三種，其對土地及合法建築物所有權人權益影響之程度亦有重輕之別，則法律就相關申請之同意比率，允宜有不同之規定[7]。另為使同意比率之計算基礎臻於確實，在同意都市更新事業計畫之徵詢時，是否應將權利變換內容納入同意之項目，以及在徵詢同意後，實施者就經同意之都市更新事業計畫之內容有變更者，是否應重新徵詢同意，亦應予檢討改進。
舊都市更新條例第22條之一規定：
其目的係考量於同一建築基地內有多幢大樓，部分建築物因災害受損倒塌時，以該受損倒塌部分計算同意比率，較可迅速有效解決重建之困難問題該條規定之立法目的洵屬正當，且依其規定計算同意比率，當可迅速有效達成其立法目的。又綜觀上開規定之文義與立法目的，其適用既以在因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞而迅行劃定之更新地區內，申請辦理都市更新者為限；且係以不變更其他幢（或棟）建築物區分所有權人之區分所有權及其基地所有權應有部分為條件，已兼顧其他幢（或棟）居民之權利。
復考量受損倒塌之建築物已危及人民之生命、身體、財產與居住自由等權利，而有災後迅速重建、避免危害擴散之必要性與公益性，則上開計算基礎核屬必要，且於相關利益之衡量上亦非顯失均衡，自與憲法上比例原則無違。惟考量同一建築基地一體利用與同時更新在居民權利保障與公益實現上較具意義，且為避免因割裂更新而可能產生之不良影響，如無窒礙難行之情形，宜儘可能使同一建築基地之其他幢（或棟）參與更新，故上開規定未設徵詢同一建築基地之其他幢（或棟）居民是否有參與更新意願之規定，亦有未周，允宜檢討改進。
　　
[1]舊都市更新條例第10條第1項：「經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施之。」
[2]舊都市更新條例第10條第2項：「前項之申請應經該更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意。」
[3] 舊都市更新條例第19條第3項前段規定：「都市更新事業計畫擬定或變更後，送該管直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽三十日，並應將公開展覽日期及地點登報周知及舉行公聽會；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管直轄市、縣（市）政府提出意見，由該管直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會予以參考審議。」（該條於九十九年五月十二日修正公布，將原第3項分列為第3項、第4項：「都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽三十日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為十五日。」「前二項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。……」）
[4] 舊都市更新條例第22條第1項規定：「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第十條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第七條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過二分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意；其屬依第十一條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過三分之二，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分之三以上之同意。」該項規定於九十七年一月十六日修正公布為：「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第十條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第七條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過二分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意；其屬依第十一條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過三分之二，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分之三之同意。……」
[5] 舊都市更新條例第22條之一規定：「依第七條劃定之都市更新地區，於實施都市更新事業時，其同一建築基地上有數幢建築物，其中部分建築物毀損而辦理重建、整建或維護時，得在不變更其他幢建築物區分所有權人之區分所有權及其基地所有權應有部分之情形下，以各該幢受損建築物區分所有權人之人數、區分所有權及其基地所有權應有部分為計算基礎，分別計算其同意之比例。」（於九十四年六月二十二日修正公布，將「數幢」修正為「數幢或數棟」、「其他幢」修正為「其他幢或棟」、「各該幢」修正為「各該幢或棟」、「區分所有權人之人數、區分所有權」修正為「所有權人之人數、所有權」，其餘未修正）
[6] 羅昌發大法官、蘇永欽大法官皆認為適足居住權宜以憲法第15條生存權為基礎。李震山大法官則認為此屬憲法第22條概括基本權之保障範圍。
[7] 陳新民大法官認為都更條例欠缺依三種不同型態異其許可與程序之規定。

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