Uber到底罰不罰？先搞清楚管轄權！ —臺北高等行政法院107年度訴字第1412號判決

一、前言
Uber引進臺灣以來，許多消費者紛紛表示支持，然而此舉卻引發計程車業者對Uber大力抗議，公路總局過去對Uber公司嚴厲開罰，針對Uber到底只是交易平台，抑或係經營汽車運輸業者，公路總局與Uber公司爭執不下，然而最新行政法院判決則認為公路總局欠缺管轄權限，因此撤銷對Uber公司的處分。
本文主要探討本案程序上涉及管轄權限歸屬之爭議，至於實體上另涉及Uber公司是否該公路法處罰要件以及一行為不二罰爭議，本文囿於篇幅不另作討論。
二、案例事實
被告(交通部公路總局)調查發現，原告(台灣宇博數位服務股份有限公司，即Uber公司)以網路招募司機，以自用小客車藉由UberAPP應用程式平台指揮調度車輛營運載客，認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，裁處原告2,500萬元罰鍰並勒令歇業。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起行政訴訟。
三、探討爭點：
公路總局就Uber公司違法經營汽車運輸業之行為有無事務管轄權限？
行政法上管轄權，係確定行政機關對外處理行政事務之權力。當行政機關作成行政處分卻欠缺管轄權時，該行政處分即有瑕疵而影響其效力，故判斷行政處分是否合法，需先判斷作成處分之行政機關是否有管轄權限。
四、雙方主張
（一）原告主張
依公路法相關規定，計程車客運業之申請核准、處罰等管理事務，於直轄市係由交通部委辦直轄市政府辦理。本件Uber公司登記所在地位於臺北市，應僅直轄市政府方有管轄權限，公路總局顯然欠缺事務權限。
（二）被告主張
被告對於未經申請核准經營汽車運輸業之行為具有裁罰之事務管轄權；縱認本件有管轄之瑕疵，然依行政程序法第115條規定，原處分仍無須撤銷
1.依公路法第37條第1項第3款及第78條第1項，直轄市政府對於未經核准於直轄市經營計程車客運業者應亦具有裁罰權限。惟有關未經核准經營而以自用車營業者（即所謂白牌車），直轄市政府認為非屬計程車客運業，故其無管轄權限，爰此產生中央與直轄市政府管轄權之爭議。有關此一爭議，行政院依行政程序法第14條第1項之規定，以106年7月24日院臺交字第1060182260號函決定交通部公路總局作為「在直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關」。
2.退步言，縱被告所為裁罰有管轄之瑕疵，然因撤銷原處分後直轄市政府仍因原告確有未經申請核准於直轄市經營計程車客運業之事實而應為相同處分，依行政程序法第115條規定，原處分實無須撤銷。
五、法院見解
（一）原告與系爭自用小客車駕駛人係共同違規經營計程車客運業的型態：
1.比對公路法第34條第1項第4款及第5款規定有關計程車客運業與小客車租賃業之定義可知，計程車客運業的營業行為著重在人車合一（即車輛加司機）的載客服務，而小客車租賃業僅是出租車輛供他人自行使用，並不提供駕駛人駕車服務。
2.原處分已指明本件違章係駕駛人駕駛汽車攬載乘客，而非出租車輛供人使用，又原告對招募的司機與車輛求提供相關準備文件進行審核，顯示駕駛人因素的重要性，並提供客運服務，且按行駛里程長短計價收取報酬，此與一般計程車駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡叫車中心再據以調派駕駛而提供載客服務，並無本質上差異。
（二）被告欠缺作成原處分之權限：
1.公路法第37條第1項第3款已明定公路主管機關，業者主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央交通部的權限。查本件原告主事務所位在臺北市，就本件違規行為自屬臺北市政府調查審究之範圍，被告並無作成原處分之權限。
2.至於行政院106年函部分，就本件情形而言，原告係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法已就管轄權規定甚明，尚無管轄權有爭議或數機關均有管轄權等行政程序法第14條之情形，上開行政院106年函文，尚難作為被告辦理之依據。
（三）被告欠缺作成原處分之權限，原處分應予撤銷：
1.行政程序法第111條第6款所謂「欠缺事務權限」之解釋，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所定「重大而明顯」之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效。查被告雖無作成原處分的事務權限，然本件管轄錯誤之識別，具有一定的困難度，原處分尚未達重大而明顯瑕疵之程度，應屬得撤銷而非當然無效。
2.行政程序法第115條係規定，關於管轄錯誤之瑕疵，除非係違反土地管轄之規定，且有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，該管轄錯誤之處分方無須撤銷。查本件被告所為原處分已違反公路法之管轄規定，屬有瑕疵之行政處分，而公路法第77條第2項規定之裁罰屬裁量處分，有管轄權之主管機關尚須就個案情節行使裁量權以作成裁處，何況原告主張原處分涉及違反一行為不二罰原則之疑慮，並非無據，則有管轄權之機關就本件原告違章行為，亦非必然為相同之處分，是原處分並不符行政程序法第115條所定無須撤銷之情形，自仍應予撤銷。
六、結論
從上開實務見解觀察，可以得出，違反管轄權之行政處分，法院認為若係欠缺「事務管轄權限」，其情形需達到「重大且明顯」之程度，方屬無效，其他違反土地或事務管轄，屬得撤銷而非無效。至於有關行政程序法第115條規定管轄錯誤之處分無須撤銷部分，並不包括裁量處分或原處分尚有疑義之情形。