1.前言
過去國考雖然少以地方自治命題，但近年來中央與地方間的爭議頻繁發生，例如中火案、萊豬案等等，觀察近二年來的法研所考題也可以發現，地方自治考題出現的頻率開始上升，相信在不遠的將來國考也可能以地方自治為命題。筆者遂藉由 110 年度中正法研所第 1 題簡單說明地方自治的基礎題型－－中央與地方之權限劃分，並釐清釋字第 738 號解釋和 111 年憲判字第 6 號判決的相關觀念。
2.本文
(1) 110 年度中正法研所第 1 題（簡化）
總統決定開放含瘦肉精的美國豬肉進口，引發各界疑慮。立法院認為總統就此一重要政策未經立法院同意，擬請總統前往立法院進行國情報告。主管機關衛生福利部(下稱衛福部)後公告食品標示新制，規定二十項散裝生鮮食品（包含豬肉）須標示原產地國，且表示未來中央將訂出該豬肉之容許量標準，地方必須依中央所公布之標準檢驗與開罰。甲直轄市制定通過食安管理自治條例，規定在該市販售之美國豬肉均須瘦肉精「零檢出」，但該規定被行政院認為牴觸中央法律而拒絕核定，甲市對此不服而擬提起法律救濟。請問甲直轄市制定之自治條例規定「零檢出」是否牴觸中央法律？
(2) 題型分析
依地方制度法第 30 條第 1 項，自治條例與中央法律牴觸者無效，本題甲直轄市規定「零檢出」，與中央法律的標準不同，其標準不同背後所生之爭議，似為憲法第108條第18款及地方制度法第18條第9款所稱之「衛生事件」 ，則在事件定性上有爭議，而法規制定上又有惟標準不同之問題，如此是否標準不同即等同於地方「牴觸」中央？又如何認定自治條例「牴觸」中央法律？以下簡要說明思維流程。
一. 爭事項為中央或自治事項？
111 年憲判字第 6 號判決第 61-64 段指出，我國憲法就政府體制係採單一國體制，故中央與自治事項實際上並非相互排斥，互不重疊，反而有如同心圓式之規範架構，各個縣自治事項（小圓），均為其相對應之省自治事項（中圓）及中央立法權（大圓）所包涵，故即使是自治事項，仍須受憲法和中央法律的拘束，然而，為貫徹憲法保障地方自治之意旨，中央法律宜留給地方就其自治事項有一定之立法或執行空間。
由此可知，第一步須先認定系爭事項為中央或自治事項，應如何認定，學說上有諸多不同看法，其中較為重要（或常見）之見解包含：
(ㄧ)均權理論
均權理論以「事務之性質」作為中央與自治事項劃分之標準，憲法第111條即為均權理論之具體展現，然而，均權理論過於抽象且難以操作，事實上並未提供具體之劃分判準。
(二)功能最適理論
功能最適理論認為應該在考量中央及地方所具備之條件後，再配合不同性質事務的不同需求，決定系爭事務應由中央或地方辦理較為合適。
(三)剩餘權歸屬說之「地方優先、上升分配」
在人民主權說的理念之下，中央與地方之權限劃分應採同心圓的分配方式，只要地方能處理之事務，即劃歸給地方，中央僅處理地方所不能或不宜處理之事務。換言之，原則上推定系爭事務為自治事項，僅例外於地方不能或不宜辦理時（例如統一度量衡、司法權之行使），始劃歸中央辦理。
(四)111 年憲判字第 6 號判決：視是否影響轄區外之人、事、物
第 65 段：「按任一地方自治團體，不論縣（市）或直轄市，均有其法定轄區，而為該地方自治立法及行政權所應及且所能及之空間範圍。故不論是「有一縣之性質」或「有一直轄市之性質」者，就地方自治團體之執行權而言，當然應以其轄區為空間範圍。除法律別有規定者外，各該地方自治行政機關原則上並不得跨縣（市）或跨直轄市行使其執行權，自不待言。至於如一地方自治立法係以位於各該地方轄區內之人、事、物等為其規範對象，原則上可認屬各該地方自治立法權之範圍。反之，地方轄區外之人、事、物等，原則上即非地方自治立法權所得及之範圍。」
二. 有無牴觸？－框架規範
何謂「宜留給地方就其自治事項有一定之立法或執行空間」？從釋字第 738 號解釋及相關學說說明可知，若系爭事項為自治事項，可將中央法規視作「框架規範」，地方非不得制定更嚴格的規範，至於中央法規究竟為「上限框架」或「下限框架」，應參酌其規範意旨。
簡言之，得以將中央法規解釋為「框架規範」的前提在於系爭事項為自治事項，否則並無因地制宜之必要，而無賦予一定立法或執行空間之必要。
3.結論
雖然衛生事件在定性上同時包含中央衛生事件與地方衛生事件，然而由於肉品有跨區販售、運送的可能，如果容許各地方得自訂不同標準，則勢必對轄區以外的地區產生直接、密切之實質影響。正如 111 年憲判字第 6 號判決的生動描述，殊難想像同一火車上所販售含牛、豬肉之相同食品，會因經過不同縣市而有能否合法販售之不同待遇或疑義。
進而本案中，系爭事項應為中央事項，故無賦予一定立法或執行空間之必要，而無從將中央法律解釋為「框架規範」，地方自不得主張得制定更為嚴格之規範，因此，甲直轄市制定之自治條例規定「零檢出」已牴觸中央法律。
4.給考生的叮嚀
中央與地方權限之權限劃分之題型一定要詳細涵攝系爭事項究竟為中央還是地方事項，即便法條有附地方制度法，也盡量不要只是援引地方制度法就結束論述。另外也要注意，將中央法規解釋為框架規範，容許地方制定更嚴格規範的前提在於系爭事項為自治事項，此觀念考生常常混淆，須特別留意。
