考試院107年政府部門面對高齡化人力因應之道 重點整理

文官人力高齡化是一把雙面刃,雖然可能造成問題,但經驗豐富資深文官亦可以將其寶貴的經驗,內化為年輕世代成長的養分,成為組織部門的「助力」。因此,政府必須重視文官職場生涯管理,並預先規畫公務人力資源運用的準備,具體可行的方式包括透過教育訓練及建立不同規範制度以完成「適應挑戰」、「生產力提升」、「能力維持」等目標(Pilichowski et al., 2007: 25)。
文章主圖
、起源背景
現今各國生育率普遍下降,世界上許多國家政府勞動人口開始面對短缺的危機,學者泰德.費雪曼(Ted C. Fishman)在2010年撰寫《當世界又老又窮:全球人口老化大衝擊》一書,主要描述人口老化現象為全球面臨共同問題,而人口老化現象對於國家社會,經濟與政治運作也會產生巨大影響,因此活化勞動人口與增加其效用,在21世紀各國人力資源管理面來說,可謂重要討論議題(Frank, Finnegan, & Taylor, 2004)。
高齡化社會不僅對於國家財政會有嚴重衝擊,也會減少國家勞動人口,對於政府部門的人力資源管理與人口結構也會進一步產生實質上影響。面對政府機關人力運作上的改變,政府部門管理者除應思考年金給付降低與工作年限延長對於文官退休後生活上影響外,應更思考如何使這些人力相關資源產生更大的正面影響,提升政府組織運作績效(Dutton, Flynn, & McNair, 2007; Flynn, 2010)。
在邁入高齡化社會的當代,要觀察政府機關人力管理變化,可以從短期面與長期面來分析探究。根據2006年經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)調查指出,僅有不到60%的50歲至64歲年齡間人在工作,換言之,儘管人類的平均壽命有增加趨勢,多數國家的退休年齡確持續降低,許多國家採取「延後退休年齡」鼓勵高齡人口持續在工作場域中的工作。舉例來說,韓國2017年開始, 將政府公務員退休年齡,全面延至60 歲以上。
從長期角度探究,將退休年齡延後或許可以改善人力資源稀少以及專業技能與知識傳程的缺口,但高齡化公務人力可能會面臨到政府整體職位陞遷上需要更多時間,進而影響到政府員工的工作士氣;再者高齡化員工對於科技產品可能需要更長適應期,或者會有適應不良情形;最後,延後退休年齡容易加深職場上「三代同堂」的現象。由管理角度探究之,文官專業知識與觀點應隨年齡增長與時俱進,組織針對資深員工,也應透過比較創新的人力資源管理模式,才能使組織可以因應外環境變遷而提升組織面對外環境的競爭能力(Patrickson & Ranzijn, 2005)。
總的來說,文官人力高齡化是一把雙面刃,雖然可能造成問題,但經驗豐富資深文官亦可以將其寶貴的經驗,內化為年輕世代成長的養分,成為組織部門的「助力」。因此,政府必須重視文官職場生涯管理,並預先規畫公務人力資源運用的準備,具體可行的方式包括透過教育訓練及建立不同規範制度以完成「適應挑戰」、「生產力提升」、「能力維持」等目標(Pilichowski et al., 2007: 25)。

、理論探究
本篇文章主要探究政府部門人口高齡化現象,因此會先分析整體社會老化之意涵,接著針對內政部與銓敘部資料進行分析,根據我國未來政府人力高齡化發展的趨勢進行預測,最後分析探究國外政府部門選才、用才、育才與留才等相關措施。
、人口老化
聯合國經濟與社會發展部(United Nations, Department of Economic and Social Affairs , UNDESA)的資料分析,2015年到2030年間,60 歲以上人口數量預計增長 56%,將從9億增加到14億,2050 年時,預計全球老年人口數量將比 2015 時超出一倍,達到將近 21 億。而聯合國世界衛生組織也根據高齡化社會進行相關的定義,其指出高齡化社會(ageing society)主要指65 歲以上老年人口占總人口的比例達7%,假設老年人口比例達到 20%時,則稱為超高齡社會(super-aged society)。
二、政府文官年齡與退休概況
(一)公務人員平均年齡分布情況
2008年OECD的相關研究報告指出,未來會員國皆可能面臨人口老化的問
題,尤其是政府部門的現象又會比私部門更普遍(Pilichowski et al., 2007:4)。其中義大利有50%以上文官超過50歲,而美國、比利時、德國50 歲以上的文官,皆超過40%(Melchor, 2013:6)。此外根據銓敘部於2006年至2016年資料顯示,我國公務人員平均年齡介於42.9歲至43.2歲,位於公部門40-50歲年齡組中,與 30-40 歲年齡組同為公務人員主力,二者加總占據我國公務人力60%左右(銓敘部,2016)。
(二)公務人員退休概況
我國人口高齡化現象為當今要面對的問題,而隨者年齡增長,退休問題便是需要受到重視與討論,政府部門人力亦受其影響。過去文官符合退休資格後,大多數的人會選擇在55歲以前辦理退休(施能傑,2009)。提早退休會加深政府財政負擔,因此,我國政府自2018年7月1日開始施行《公務人員退休資遣撫卹法》,透過將退休年齡延後並採取適當漸進緩衝期,將過渡期間指標數從2018年的82逐年調高至2030 年的 94(退休95制),而且2031年以後退休者,其月退休金起支年齡為 65 歲。
(三)各國公務人力高齡化政策
        大多數人對資深工作者會存有較多的想法,認為其「不具有工作動力」以及「沒有機會去其他地方工作」等刻版印象。然而,現今待在政府部門的嬰兒潮世代的人數並不少,並且大都居領導職位或有專業的知識背景,若其退離公務職場,同時也會帶走寶貴的經驗與知識(Davidson, Lepeak & Newman, 2007),對政府組織會產生負面的影響。
根據2016年內政部統計處資料,我國55 歲退休男女平均餘命分別為 25.71 歲與 30.37 歲(詳見下表),這份資料可以表示出中高齡公務人員若於平均 55 歲退休,這些人仍有充裕的體力從事其他不同活動,並且他們教育知識水準高、健康狀況良好、又具備一定經濟基礎,是可以接受新知識的絕佳人選(黃麗萍,2013)。
 
國民平均餘命(2016 年)                                     單位:歲
  男性 女性
65 歲平均餘命 18.01 21.51
55 歲平均餘命 25.71 30.37
51 歲平均餘命 28.95 34.03
50 歲平均餘命 29.78 34.96
資料來源:彙整自內政部統計處國民生命表
 
政府針對文官人力資源管理相關面向時,將重點放在招聘(recruitment)、人力規劃(workforce planning)、繼任計畫(succession planning)、培訓與發展(trainingand development)以及知識管理(knowledge management)等措施(Efficiency Unit, 2010),所以政府必須面對未來的高齡化對公部門人力資本產生的影響,從招聘到培訓等相關措施,外加職場內的學習方式進行分析與著手,確實診斷出可能的病因,並對症下藥,使政府部門找出人力資源規劃的缺失並加以修正改善。以下就各國政府面對高齡化人力措施介紹之:
(一)我國
我國訓練機關將訓練對象區分為「青壯年人力」、「資深人力」與「人事管理人力」三種類型,並同時進行規劃訓練方案,進一步針對不同的人口擬定差異化訓練策略。一開始針對青壯年人力,可透過「師徒制」方式,進行一對一的指導,藉此將資深文官的知識與經驗移轉給青壯年文官;接著在高齡文官部分,由於已屆退休年齡,組織可透過退休後再聘用(reemploy)、兼職(part-time job)等途徑,讓高齡文官能繼續為組織效力;最後人事管理部分,高階管理者與人事管理人員必須明白資深人力留用的重要性、針對延後退休年齡而受影響人員進行輔導,所以,人事管理人員亦有必要受到多元培訓內容(許峻嘉、呂育誠, 2014)。
(二)日本
日本近幾年來也面臨高齡化與出生率下降的挑戰,其政府擔憂會造成勞動力的缺口,進而對總體經濟發展產生影響,所以日本政府希望留下經驗豐富的資深人員,活用他們累積的知識來提高行政服務的品質。
根據日本人事院提出相關資料,其建議公務人員將退休年齡從60歲延後至 65歲,過渡期間自 2021 年起,每年將退休年齡延後1歲,直到 2033 年止,法定退休年齡訂為 65 歲。此外,為確保組織人力更新與避免因延後退休導致新人缺少陞遷機會,因此導入「官職退休制」與「短時勤務制度」兩種制度。官職退休制是主要指超過 60歲文官無法擔任管理職務,若暫時缺乏適合人員,則允許該名高齡文官繼續擔任原職,但最多留任三年時間;至於短時勤務制度是讓超過 60歲文官可綜合考量自身體能、健康以及工作內容等面向後,並提供多樣化的工作,讓高齡公務人員有選擇短時間勤務的機會。(聯合新聞網,2018)
(三)美國
EquaTerra 代表The International Public Management Association for Human Resources(IPMA-HR)報告指出,由於政府部門在薪酬與福利存有限制,因此許多單位並非提供更優渥的薪酬,而是採用更彈性的時間運用,例如遠距離辦公(telecommuting)、工作分擔(job-sharing)或員工認可計畫(employee  recognition  programs)來留住員工。員工認可計畫主要指組織管理者須對員工的工作表現給予鼓勵,讓員工的努力與付出除被看見外,更讓其有受尊重的感覺,因而願意為組織付出心力,獲致工作上的成就感。除此之外,透過提供兼職機會(part-time opportunities),使得公部門組織在吸引特定專業經驗的人員時,更具有吸引力與競爭力。
2012年學者Al Vacanti用問卷方式針對內布拉斯加(Nebraska)政府部門進行相關研究,研究發現公共工程人員平均年齡在 50 歲左右,占其部門勞動力的比率高於全國平均。而當這群人接近退休年齡時,除面臨日漸減少勞動力可以
進行替代外,尚須面對員工知識與經驗的流失。因此根據調查問卷結果顯示,有超過一半的受訪者認為繼任計畫(Succession Planning)、師徒制(Mentoring)與訓練(Training)會給他們帶來實質上很大幫助。
(四)比利時
高齡化的現象出現,勞動人口間開始出現年齡的差異,但並非代表各世代間會出現衝突,有的時候反而呈現互補關係,因此不論在公部門或私部門組織,
人力資源規劃安排過程中,須思考不同世代人力的需求,進而採取差異性管理。學者Vanmullem  與 Hondeghem 於 2007 年對法蘭德斯(Flanders)公共組織進行研究,分析領導者在面對不同年齡時採取管理的方式,誠如學者所言,領導者對於世代差異的看法,不應將其僅視為組織內部團體間特質的差異,或是展現組織出現的年齡差異,更重要的是要能理解到各世代所透露出的生命歷程與整個社會、組織發展之間的關聯性(黃煥榮、蔡秀涓、張筵儀,2018)。
因此,組織若想保有優秀且具有競爭力人才,則必須更有效滿足員工的個別需求,而許多私部門的員工偏好短期就業與工作條件與安排上的彈性,因此,領導力的表現在於能滿足各種不同世代的需求(Lyons & Kuron, 2014)。雖然政策一開始的重點皆在資深工作者上,但是為了防止資深工作者離開組織、保留他們的知識與經驗,並使他們處於最理想的就業狀態,必須制訂出特殊的政策(亦即適用對象應增加到所有年齡層皆適用)。隨時間的遞嬗,許多研究與實證的結果亦證明如此。
三、其他策略措施
(一)公部門世代差異管理
根據學者研究報告顯示,資深世代經歷過威權時期轉變到民主政體的時期,會受到傳統工作價值觀的影響,或考量主管職務,通常首要價值為重視責任感,另外,在政治社會與教育理念方面,資深世代比較容易呈現出對權威的尊重,也較重視社會的整體利益;反觀年輕世代,自出生在民主奔放的思想潮流下,重視個人生活品質優於整體社會,價值遠高於業務責任感,此外,年輕世代具有資訊網路科技運用優勢,這點是資深世代望塵莫及的面向,年輕世代知識的獲取除了來自傳統教育方式的傳遞之外,更高程度是藉由網路找尋新知識(黃煥榮、蔡秀涓、張筵儀,2017)。因此我國政府部門在不同世代間確實存在很多的差異,而當彼此意見與想法產生衝突的情況時,溝通上會因認知、看法上差異而潛藏衝突危機(汪明生、朱斌妤,1999)進而加深世代間的隔閡,倘若這樣的隔閡沒有透過策略擬定解決,對政府部門的運作績效與形象都是很大傷害。
(二) 師徒制
IBM 政府企業中心(IBM Center for The Business of Government)針對跨世代人力管理提出不同方針,強調管理者須作為不同世代間的溝通橋樑、運用不同的激勵手法,更重要的是採取差異性訓練方式與師徒制引進(Mentoring),其中師徒制被認定為有效因應跨世代的人力培育發展方法(陳姿伶,2013)。學者Nonaka 和 Takeuchi 指出默會知識可以透過師徒制,搭配模仿與觀察等「做中學(learning by doing)」的途徑,運作過程中,透過彼此互動,使師徒間產生技術與知識分享,進而互動中傳承相關知識與技術。換言之,師徒制最重要也最具有價值之處,即在於有助於取得平常難以明白的「默會知識(Tacit Knowledge)」
隨著高齡化所產生的問題,資深員工未來會因實行延後退休而有更多人在組織中留下,這樣的情況並非壞事,從反向的思考論點來看,我們更應珍惜這樣的機會,讓資深員工在延後退休幾年內,發揮自己的專業優勢,並藉此機會讓年輕世代有更多機會向他們學習。
(三)年齡與工作績效間迷思予以破除
年齡與工作績效間不一定呈現負向關係,因此當年齡逐漸增加,不代表工作能力會隨之衰弱。古人有云:「工欲善其事,必先利其器」,因此針對工作環境改善亦能當作將員工績效表現提升的途徑之一,因此,雇主須發展出一套能配合老年員工需求的工作環境計畫。
從年齡與工作績效觀點分析,大多數的人會對老年工作者存有工作效率低、身體狀況差、低活動力、壓力大等刻板印象(Posthuma & Campion, 2009; Parson & Mayne, 2001; Raza & Carpenter, 1987);然而部分研究發現,若僅針對年齡因素考量,不論是年輕工作者抑或是資深工作者,其工作績效幾乎沒有落差(McEvoy & Cascio, 1989; Waldman & Avolio, 1986);因此,不能僅單靠平均年齡來預測工作績效的優劣。有些研究顯示:年輕工作者開始的表現可能真的較差,但隨著工作者經驗的累積與成長,習慣工作業務後,其工作表現與績效也越好,年齡與工作績效呈「正相關」。
整體來說,若從體能面向探究年齡與績效的關係,年輕員工的工作效率明顯高於資深員工;但若從知識部分來看,資深員工的經驗與工作歷練較為豐富,相較於年輕員工而言,擁有更多默會知識,因此,資深員工在面對上級交辦事項時,能比年輕員工更瞭解如何應對進退。
(四)高級文官團(Senior Civil Service, SCS)
歐美等國所推行高級文官團制度,已具備多年的經驗,成立目的主要是面臨國內外環境快速變動,政府需具備更理想的政策規劃能力與執行力,除依賴政務人員外,更重要的是培養穩定的文官領導階層,進而提升文官士氣與團隊精神。
為保障國家具備優秀的領導人才,必須具備周延考試選才制度,因此,透過高級文官團,吸引優秀人才進入政府部門。或可自每年畢業的大學生中,篩選與訓練成一獨特群體、培養榮譽感,成為新一代領導管理階層,但此制度需搭配十年以上的經驗累積,才能讓優秀的大學畢業生形成對高級文官生涯的穩定預期(彭錦鵬,2010)。

結論與建議
隨著高齡化腳步來臨,延後退休而留下的資深員工數量增多,我們更應該要珍惜這樣的機會,讓資深員工發揮他們的優勢,也讓其他年輕世代有更多機會向他們學習。使年輕世代與中世代可以累積廣泛的知識並轉化為自己的經驗,而資深世代也能感受到更多其本身存在的價值。
一、短中期建議
(一)透過職位輪調方式將工作倦怠感降低,增加員工橫向以及縱向的歷練
公務人員在陞遷前歷過不同職位的輪調,不僅有助於視野開拓,也能促進與部屬或同事間的互動溝通,進而使工作效率提升。職務輪調建議至少需在同一工作做滿三年以上的時間再輪調,但同一職位最長以八年為限則必須輪調以增加工作歷練。
(二)放寬職組職系規定,使不同類科人員適性發展
制度化的運作方式,將不同類科人員間有流動機會,讓具備專業知識背景或透過在職訓練取得專業能力公務人員,有選擇轉換職務的機會。這樣的方式不僅可以修正考試分發制度缺失,也可幫助公務人員的工作熱忱提升。
(三)人才培育除強調終身學習觀念之外,應該增加不同世代公務人員間的互動學習
未來公務人員面對組織出現三代同堂的機會增高,而每個世代各有其工作價值觀與習慣,年輕世代偏好運用科技技術產品解決問題,而資深世代仍偏好透過實體課程方式學習,因此需透過集中的方式,讓不同世代人員一同參與會議或課程,增進對彼此之間的了解,也能進一步暢通溝通管道。
        建議政府目前終身學習課程設計應調整,增設工作效率維持的相關課程,另外針對自我發展方面,可多增加理財或是心靈成長的課程,以健全公務人員的身心靈健康。此外,政府同時設計實體及數位的課程,結合不同世代人員參與與溝通機會。
(四)鼓勵具有經驗公務人員擔任導師,消除世代之間的鴻溝,進而打造相互
尊重、相互學習的環境
建立師徒制度可讓不同世代間互相交流,獲得業務上及身心理上的支持,它不僅能讓新進人員快速熟悉本身負責的業務,也能讓資深人員藉此機會從年輕一輩身上學習數位科技應用等新知識,因此,在師徒制實行下,無所謂的尊卑價值,只要擁有一技之長,人人都是導師人選。
 
二、長期建議
(一)提供快速陞遷的彈性並搭配良善考評機制,以提高工作士氣
為有效解決工作士氣不佳的問題,及促進人才的流動,政府可思考建立快速陞遷機制,以因應陞遷緩慢的問題。然而,在快速陞遷制度下,需制定明確且有效的評量機制,才能起到獎優汰劣的效果。從樂觀角度觀察,快速陞遷推行對我國政府而言,是一種創新的展現,也能吸引更多優秀人才的加入政府部門。
(二)完整規劃侍親留職停薪,培養高階公務人員職務代理能力,為未來持續增加留職停薪的人數預先做準備
侍親留職停薪未具備完備的因應措施前,許多公務人員不敢輕言請假,也會面臨多種重擔的抉擇,在孩子養育、堅守工作崗位以及雙親賠判等選擇下面臨困境。未來公務人力高齡化的情況下,公務人員本身也可能因自身健康因素,而需要較常請假,因此必須注重培養高階公務人員隨時因應不同需求的工作能力,以降低高階公務人員留職停薪對組織可能造成的影響。
 
參考資料
1.Davidson, G., Lepeak, S., & Newman, E. (2007). The Impact  of  the  Aging Workforce  on  Public  Sector  Organizations  and  Mission.  Results  from  the IPMA-HR   Research   Series.  Alexandria.   VA:    International   Public Management Association for Human Resources.
 
2.Frank, F. D., Finnegan, R. P., & Taylor, C. R. (2004). The race for talent: Retaining and engaging workers in the 21st century. Human Resource Planning, 27, 12-25.
 
3.Lyons, S., & Kuron, L. (2014). Generational differences in the workplace: A review of the evidence and directions for future research. Journal of Organizational Behavior, 35(1), 139-157. Retrieved from  http://www.businessofgovernment.org/sites/default/files/Hannam_Yordi.pdF
 
4.McEvoy, G. M., & Cascio, W. F. (1989). Cumulative evidence of the relationship between employee age and job performance. Journal of Applied Psychology,
74, 11-17.
 
5.Patrickson, M., & Ranzijn, R. (2005). Workforce ageing: The challenges for 21st
century  management.  International  Journal  of  Organisational  Behaviour,
10(4),729-739.
 
6.Parson,  D.,  &  Mayne,  L.  (2001). Ageism  and  work  in  the  EU: A  comparative  review  of  corporate  innovation  and  practice.  In  Golver,  I.,  &  Branine,  M (Eds.), Ageism in Work and Employment, 237-254. Burling: Ashgate.
 
7.Pilichowski, E., Arnould, E., & Turkisch, E. (2007). Ageing and the Public Sector: Challenges  for  Financial  and  Human  Resources.   OECD  Journal  on Budgeting, 7(4),1-40.
 
8.彭錦鵬(2010)。學習國際經驗、開創高級文官團新制。高階文官制度國際經驗分享研討會論文。台北:TASPAA 公務人力資源管理研究委員會。
 
9.黃麗萍(2013)。公務人員退休準備教育的終身學習策略。T&D 飛訊(162),台北:國家文官學院。
 
10.黃煥榮、蔡秀涓、張筵儀(2018)。公部門面對世代差異之人力資源運用策略。考試院委託研究報告。
 
11.許峻嘉、呂育誠  (2014)。問訓與聞訊(11)年資到了就退休?–公部門資深人力運用的再思。游於藝電子報,(156)。
 
12.陳姿伶(2013)。再現師徒制,再現師徒制:OJT 的混成學習設計。T&D 飛訊(172),台北:國家文官學院。
 
13.銓 敘 部 ( 2016  )。 銓 敘 統 計 年 報 – 提 要 分 析 。 取 自 :http://www.mocs.gov.tw/pages/detail.aspx?Node=1198&Page=5288&Index=4
 
14.日本人事院建議:公務員延後退休並減薪三成,取自聯合新聞網(2018 年 8 月 11日)報導:https://tw.news.yahoo.com/%E6%97%A5%E6%9C%AC%E4%BA%BA%E4%BA%8B%E9%99%A2%E5%BB%BA%E8%AD%B0-%E5%85%AC%E5%8B%99%E5%93%A1%E5%BB%B6%E5%BE%8C%E9%80%80%E4%BC%91%E4%B8%A6%E6%B8%9B%E8%96%AA%E4%B8%89%E6%88%90-230314794.html

精選文章 What’s hot

名詞解釋
名詞解釋
名詞解釋
名詞解釋
名詞解釋
名詞解釋
名詞解釋