都市計畫變更的救濟問題

依釋字第156號解釋理由書:「主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質……
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一、都市計劃變更之性質
依釋字第156號解釋理由書:「主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質……此項都市計畫之個別變更,與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更(都市計畫法第二十六條參照),並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者,有所不同。」

由上述可知,本號解釋將都市計劃之性質簡單二分為「個別變更」與「通盤檢討變更」,前者因直接限制了一定區域內人民之權利、利益,具有行政處分之性質,人民故得依法訴訟救濟,惟後者在本號解釋中則因被認定與行政處分性質有所不同,且亦非該解釋之標的,故未被詳加探討。

時隔許久,因修正前後之都市計畫法第二十六條規定,均未具體規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容,另都市計畫定期通盤檢討實施辦法第4條規定,對於定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫所為必要之修正範圍、內容甚廣,在通盤檢討內容變更並無明確限制下,對人民財產權、訴訟權之保障顯有疑慮,故釋字第742號因應而生。

二、通盤檢討之個案變更得否救濟?
釋字第742號之爭點即在於「通盤檢討之變更」中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者,能否提起行政救濟?本號解釋理由書提到:「按定期通盤檢討對原都市計畫之主要計畫或細部計畫所作必要變更,屬法規性質,並非行政處分。」此補充解釋了釋字第156號中為何「通盤檢討變更」與「個案變更」之性質不同。

本號解釋理由書繼續寫道:「由於定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制,其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔,不能一概而論。訴願機關及行政法院自應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容,判斷其有無個案變更之性質,亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔,以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。」

故於個案審查後,如認定通盤檢討變更之具體內容係個案變更之性質,此時即具有行政處分之性質,故大法官認為,基於「有權利即有救濟之憲法原則」,應許其提起訴願或行政訴訟救濟,始符憲法第十六條保障人民訴願權及訴訟權之意旨。

三、個別變更範圍外之人民是否亦能救濟?
前述大法官解釋似乎僅處理了「個案變更」與「通盤檢討變更」之救濟問題,惟個別變更範圍「外」之人民受權利或法律上利益受侵害,人民得否提起救濟,容有爭論。

有學者 [註1]認為釋字第156號解釋可以拆成前段「主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質」與後段「其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」,前段係表明個別變更具行政處分性質,後段則在揭示訴訟權能的保障,如該行政處分「使特定人或可得確定之多數人權益遭受不當或違法之損害」,受損害之第三人應可回歸保護規範理論來判斷其是否具備訴訟權能。

惟有見解認為,依釋字第156號解釋文義脈絡觀之,「一定區域內人民」僅指主管機關變更都市計畫範圍內之人民,並未包含變更都市計畫範圍外之人民,故不得據此號解釋請求救濟。

亦有見解 [註2]認為,釋字第156號解釋目的僅在保障變更都市計劃範圍內人民之救濟權利,至於個別變更範圍外之人民得否請求救濟,因非該號解釋之標的,故對於此部分隻字未提,不在本號解釋之射程範圍,因而沒有排除其得依法請求救濟的權利。

由上述可知,釋字第156號解釋確有疑義,有待補充,故大法官做成了釋字第774號解釋。本號解釋認為釋字第156號解釋所稱「一定區域內人民」係指「個別變更範圍內之人民」,闡釋了「一定區域內人民」之內涵,又「個別變更範圍外之人民」如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害,基於有權利即有救濟之憲法原則,仍應許其提起行政訴訟以資救濟,始符合憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。

最後,本號解釋一併指明,是否有權利或法律上利益侵害應依個案具體判斷。至於該如何判斷?林俊益、詹森林 [註3]、許志雄等大法官提出之協同意見書皆認為得依釋字第469號解釋所揭示之保護規範理論來判斷原告是否具有訴訟實施權能。

四、結論
我國經歷多次的大法官解釋後,對於都市計畫的救濟有愈來愈保障的趨勢,由僅個案變更得以救濟,擴大至法規性質之通盤檢討變更,如係個別具體事項亦得提起救濟,以及受個別變更影響之第三人也可以提起救濟。顯見,都市計畫變更之樣態僅是在判斷其是否有行政處分之性質,對於是否能夠救濟,關鍵還是在於權利是否受到侵害,參照釋字第742號、774號解釋,皆重申了有權利即有救濟之憲法原則,再再彰顯該原則之重要性,考試時即可將此做為申論的素材。

最後,考試時如遇到都市計劃變更救濟的問題,除了判別都市計畫屬於何種變更,並輔以大法官解釋加以論述外,同時還要想到保護規範理論是否有運用的可能性,例如受通盤檢討變更中個別具體事項影響的第三人能否救濟?舉一反三,遇到考題自然能夠迎刃而解。



[註]
1.釋字774號解釋,林大法官俊益提出之協同意見書,頁5。
2.釋字774號解釋,許大法官志雄提出之協同意見書,頁3。
3.釋字774號解釋,詹大法官森林提出之協同意見書,頁7。