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行政學‧公共管理

作者:王濬

公行領域 - 2022/1/13 下午 01:13:19瀏覽數:43

文章引言摘要

從美國與日本經驗─ 探討我國災害防救體系之沿革與發展

【行政學‧公共管理】
從美國與日本經驗─
探討我國災害防救體系之沿革與發展

 
世界銀行、哥倫比亞大學及挪威地緣科技研究所曾在2005年時共同完成一份《天然災難熱點:全球風險分析報告》(Natural Disaster Hotspots:A Global Risk Analysis, 2005)其中一段文字指出,臺灣可能是地球上天然災難最為脆弱之地區,約有73%土地與人民暴露在三種或更多之天災危險因子之下。
據行政院《106年災害防救白皮書》所載,民國105年臺灣的重大災害包括元月的「寒害」造成農損總計42億3,086萬元;二月的「0206地震」造成臺南市維冠金龍大樓等多棟建物傾斜倒塌,共計117人死亡,504人受傷;七到九月的颱風季,也使13人死亡、1,094人受傷,災損將近802億新臺幣。總計一年下來,因前述天災共計造成了130人死亡、1,598人受傷,災害損失約新臺幣1,300億,公共設施的復原及搶修經費也高達971億元。
而民國107年才剛開始,花蓮就發生了「0206地震」,造成17人死亡、285人受傷的悲劇。由此可見,世界銀行的報告並非危言聳聽!據統計,臺灣每年發生有感地震約達200次以上、侵襲臺灣的颱風年平均為3.4次;再加上臺灣都市化程度高,災害所造成的人命傷亡、財產損失,在人口密度高的都市常常特別嚴重。既然天然災害無法避免,政府就必須在災害防救制度設計上做好準備,以應付每年必然來襲的各種天災。
由於我國的災害防救體系主要乃參考美國與日本而來,故本文將從災害防救體系的意義開始,比較美國、日本,與我國的災害防救基本制度設計,並由此評述我國現有災害防救體系之侷限與對策。

壹、災害防救體系的意義
各國對於災害防救之定義並不完全一致,美國使用危機管理(Emergency Management)指涉災害防救工作,危機管理的定義為「因應自然災害、恐怖攻擊、人為災害的威脅,協調與整合所有需要的行動,以建立、維持及改善關於整備、保護、應變、復原、減災的相關工作」。日本則在「災害對策基本法」中明訂日本的災害防救體制為「災害發生時能確保國土及國民之生命、身體及財產,透過國家、地方公共團體及其他公共機關建立防災相關之必要體制及明確之責任歸屬。此外,藉由核定防災計畫、災害預防、災害緊急應變措施、災後復原重建及防災相關之金融措施及其他必須之災害處理原則,以推動全面性、計畫性之防災行政整備,進而維持社會秩序與確保公共福祉」。
基於美、日兩國的定義,所謂「災害防救體系」可視為一個國家針對各種災害或事故威脅,從風險管理到後果管理,所牽涉到的各種政府管轄權或民間活動,彼此之間針對減災、整備、應變、復原重建工作,分工合作協調與資源整合運作的總稱。
我國之「災害防救法」第2條,將災害防救定義為「指災害之預防、災害發生時之應變及災後之復原重建等措施」。由此可見,儘管各國在災害防救上所使用之名稱及定義不盡相同,但制度設計的基本精神大致類似,即包含了災害的預防、應變、處理,及災後復原等工作。

貳、美國與日本的災害防救體系設計
各國由於政治體制不同,而有不同的災害防救體系設計。美國在2001年九一一事件後,由國土安全部主導,將緊急事務管理(Emergency Management)納入整體國土安全體系的一環。日本則由於落實地方自治,其災害防救體系由內閣府設置防災擔當大臣,處理國家層級防災事務之協調,以及全國性巨大災害的處置,但實際的防災業務,多由地方政府主導與負責。
一、美國
儘管美國50個洲的政治、經濟、社會、人口,以及災難發生的頻率皆不相同,美國聯邦政府仍建立了完整的災害防救管理機制,其發展歷程可分為三個時期(施邦築,2005;熊光華、吳秀光、葉俊興,2010;陳崇岳,2012):
災難重建與補注時期(1960年以前):
由於1929年發生的經濟大恐慌重創美國社會,1933年羅斯福總統上台後即成立了「國家危機委員會」(National Emergency Council, NEC),該機構除了促進經濟復甦外,亦補助天然災害所造成之災損。
此外,當時各項災害防救體系原本直接受命於白宮,直到1950年,由於「聯邦民防法」(Federal Civil Defense Act)與「災難救助法」(Disaster Relief Act)的通過,成立「聯邦民防局」(Federal Civil Defense Administration)(1950〜1956),使聯邦政府與地方災害防救體制相結合,經由危機管理過程的聯繋、支援與協調,聯邦政府與州政府間形成密切的夥伴關係。
由於此時美國的關注焦點在二次世界大戰及戰後的美蘇冷戰,因此主要的危機管理機制著眼於處理戰時的緊急事務或冷戰時期的民防動員,制度設計上以一些與民防有關的機構為主。而此時的災害管理著重於災後重建之補助與救濟,較無災害預防之觀念。
災難預防觀念萌芽時期(1960~1979年):
甘乃迪總統於1961年設立了直屬總統的「緊急應變計畫辦公室」(Office of Emergency Planning, OEP)負責統籌災害防救事務;另有隸屬國防部的「民防辦公室」(Office of Civil Defense, OCD)主管民防事務。
此時期美國的國家災害管理觀念仍以災難發生時的處理及災後補救為主,但也逐漸萌生了事前預防的減災觀念,以及分權化的管理機制。例如1966年美國公布「全國統一洪災損失管理方案」(A Unified National Program for Managing Flood Losses)即明確指出,單獨使用傳統的洪患防治工程(硬體)不足以達到減低洪災損失的目標,並推薦洪水保險、洪水補強、遷居、洪氾管理法規等替代技術。自此以後,美國政府相關單位陸續制定與洪氾管理相關的法規與政策,提供洪氾管理寬闊的規劃架構。聯邦政府從此定位為協調的角色,而州與地方政府則扮演洪氾管理的主要角色。此外,聯邦政府於1973年起強制位於特別淹水潛勢地區的居民,於取得聯邦所補助的房貸前必須購買水災保險,否則受災戶無法獲得補償,地方政府亦將遭聯邦扣減補助款。
災難防救體制一元化時期(1979~2003年):
美國自聯邦建國以來,天然災害一直是美國民間與政府最感困擾的問題,二十世紀以來,為了災害應變所通過的特別立法多達百餘次。而美國各部門的災害應變規劃種類繁多,事權並未統一;因此呼籲以立法方式,促進聯邦機構間緊密合作,並授權總統整合協調防救災體系的意見,在二戰後陸續被提出,促成了後來舉世聞名的美國聯邦危機管理機構「聯邦危機管理局」的成立,及其後續的演進與發展,開啟災害一元化管理時代。

聯邦危機管理局:
1979年美國三哩島核電廠發生輻射外洩事件,聯邦政府有鑑於整合部會災害防救業務的必要性,當時總統卡特依據「總統第三號行政體系重組計劃」(Presidential Reorganization Plan No.3),合併5個聯邦行政部門(聯邦保險管理局、聯邦消防管理局、聯邦氣象應變局、聯邦災害救助管理局、民防動員準備局)的10項災害防救業務,成立直接隸屬於總統,且擁有獨立預算的「聯邦危機管理局」(Federal Emergency Management Agency, FEMA)。
FEMA的組織任務在1979年成立之時,就明白揭示:「從災害紓緩、動員準備、緊急應變、災後重建等方向,提供災變管理指導與支援,建構全面性、以風險管理為基礎的災變管理計畫,以降低國民之財產與生命損失,並保護國家敏感性之基礎建設免於各種型態之危害」。FEMA的組織架構包括:
行政司(Mission Support):負責組織內部的行政作業,包含新聞資訊管理、資訊管理、財務管理及文書管理等部門等。
應變與復原司(Response and Recovery):負責處理災害發生後的救災工作,其下轄的「救災準備處」可動員27個部會及美國紅十字會進行全盤的救災措施。
聯邦保險與減災司(Federal Insurance and Mitigation Administration):負責對災區的觀察、鑑定及評估,如地震減災計畫、水壩安全計畫、減災基金籌劃發放、制定洪災圖、制定颱風疏散路線圖以及綜合大型災難評估等。在災害保險制度方面負責洪災保險業務及監督私人保險公司代賣洪災保險。
聯邦消防管理局(U.S. Fire Administration):負責協調各地方政府之消防隊,提供最新資訊及設備等,並免費代訓各地之消防隊員。
FEMA成立後提出了著名的「整合性危機管理系統」(Integrated Emergency Management System, IEMS),其中包含「減災」、「準備」、「回應」、「復原」等四個依序發展的過程(孫本初,2008):
減災政策(Mitigation Policy):減災指的是降低或者消除長期的災害風險,包括減輕危害所產生的後果。通常減災牽涉到降低脆弱度(Vulnerability)的對策,由於脆弱度的來源包括自然環境、社會結構、經濟結構、基礎建設環境等,減災對策可區分為結構性、基礎結構性、非結構性、災害保險等不同面向:
結構性減災:降低人及建築物的風險,如強化建築物耐震性、興建堤防與抽水站。
基礎結構性減災:如強化水電等關鍵基礎設施的耐災性。
非結構性減災:分散人群及都市環境的損失程度。可藉由優惠稅率、限制開發強度、開放空間設置或在高風險地區禁止特定土地利用等。
災害保險:雖然保險通常不能降低實質環境的脆弱性,但可以減緩災民的財務負擔,並藉由投保人的共同分擔,承擔災害風險。
準備政策(Preparedness Policy):準備工作的目標,就是藉由災害發生前對於災害應變能量的建立、維持與持續改進,當緊急狀況發生時,可降低災害的衝擊。準備的範圍相當廣泛,且必須涵蓋政府、民間專業組織、志工團體、企業、社區、家庭與個人的全面參與。包含風險偵測及預警系統的建置、確認疏散程序及安置對策、緊急供應及通訊系統的維護、重要人員通知及動員程序、事前建立的互相支援協定與契約、災害高風險區之居民教育訓練等。準備工作包括五項任務:
計畫:透過應變計畫的擬訂,來確立責任、授權、程序、資源的來源等。
組織與配備:應變組織的確立,專業人員的招募,以及與災害應變所需要的設施、設備、裝備、據點的配合規劃。
訓練:利用所管轄的人員與資源,針對應變任務的需要,實施教育訓練。
演習:針對管轄區、跨管轄區,進行不同類型的演習,包括狀況推演或實兵演練等,來強化不同組織之間介面的協調性。
評估與改善(Evaluate / Improve):針對整備工作中發現的盲點,或者未來威脅趨勢,定期提出評估與改善方案,回到整備任務循環中持續強化應變能量。
回應政策(Response Policy):此階段政策強調當危機已演變成災難時,依據緊急應變計畫所立即採取的行動,以降低人命傷亡、財產損失或其他負面衝擊。例如醫療救援系統、緊急事件處理中心的運作、救難及撤離計畫、災民收容、第二波災難發生可能性預防措施等。
復原政策(Recovery Policy):短期而言,包括重建基本民生支援系統,例如恢復水源、電力的運轉;長期而言,包括重建交通運輸系統、污染放射物的控制、疾病衛生控制等。
FEMA成立初期績效並不良好,因為預算規模不大又幾乎都耗在民防準備與應變體系上,且人力資源不足,並與其他聯邦、州或地方政府機關間的協調不足、指揮困難;更重要的是,中央集權化的災難管理體系與地方分權的聯邦制度產生衝突。直至1992年美國訂定「聯邦緊急應變計畫」(Federal Response Plan, FRP)以及1997年訂定「國家衝擊準備計畫」(Project Impact),將天災防治對策列為優先處理事項後,賦予FEMA更大的權限、更多的人力及預算,才使FEMA績效獲得大幅改善(熊光華、吳秀光、葉俊興,2010)。

國土安全部:
2001年美國發生九一一恐怖攻擊事件,聯邦政府體認到恐怖攻擊所造成的災害在處理上的困難,以及認知到「聯邦調查局」、「中央情報局」與「國家安全局」等部門缺乏統一指揮調度與橫向溝通聯繫等問題,因此制定了「國土安全法」(Homeland Security Act, 2002)與成立「國土安全部」(Department of Homeland Security, DHS),以統整災害防救的各項工作,包括基礎設施防護、國土安全的科技支援、邊境及運輸安全、緊急事務之整備及應變等,而FEMA則改隸屬於國土安全部。此外,為使災害防救的推動有全國一致的基礎,遂於2004年頒布了「國家災害應變計畫」(National Response Plan, NRP),並於2008年卡崔娜風災後改訂為「國家災害應變架構」(National Response Framework),以強化聯邦、州及地方政府間之整合、協調、應變能力;該架構主要是提供參與整個應變機制成員各項準則、規則及組織方式,讓各部門能夠整合成國家整體的力量共同應變災害處理,國家應變架構的內容包括:社區、州、聯邦政府、私人部門及非政府的參與者,如何共同合作整合成為國家應變機制;律定特定組織及說明如何以最好的方式進行災害的管理;建立「國家意外事件管理系統」(National Incident Management System, NIMS),提供一致性的災難管理平台。
DHS整合了23個機構的工作,有超過17萬人為其工作,是美國聯邦政府最龐大的部門。其下除了FEMA外,犖犖大者尚有負責測定威脅與災害脆弱點的「災前準備司」,保護國家運輸系統的「運輸安全局」,保護美國邊界與海關的「海關及邊防局」,負責檢查、鑑定及消除國界、經濟、交通運輸與基礎建設脆弱點的「移民及海關執行署」,管理移民業務及外國人歸化的「公民與移民服務局」,保護美國的港口、水道、海岸與國際水道的「美國海岸防衛隊」與「聯邦密勤局」等。DHS訂有七大目標,分別為:
喚起危機意識:發現威脅、估算危機發生率、測定潛在影響、即時傳達訊息。
預防:發現、阻止並減緩威脅。
保護:保護人民及其自由、財富、重大設施、免於受恐怖主義、自然災害或其他事件威脅。
回應:領導、管理與協調國家對恐怖主義、自然災害或其他事件所做的回應行動。
災後回復:在恐怖攻擊、自然災害或其他事件造成危害後,領導聯邦、州和地方政府,以及私部門進行恢復與社區重建。
服務:經由促進合法貿易、旅遊和移民,提供有效率的服務。
組織卓越:創造認同、創新、尊重、負責、效率、效能、協力的團隊文化。
在此階段中,美國對災害管理的觀念,也正式從傳統的救難與補償,轉變為對於事前減災措施的重視。例如聯邦政府為強化對地方的災難援助,1988年時將「災難救助法」修正為「史坦福法案」(Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act),更廣泛的定義災害及災後的相關工作,並納入防災的觀念。而在1990年冷戰結束,FEMA將原本投入民防的資源轉用在災害管理上,將原本複雜的災前減災或災後重建之補助政策簡化,例如前述「國家衝擊準備計畫」,以及2000年國會通過的「災害減災法」(Disaster Mitigation Act),均特別強調災前的減災工作。

美國災難管理觀念的典範演變:
上述美國從救災到防災的災害管理觀念演進,由FEMA歸納為五個典範歷程(詹中原等,2006):
全盤型緊急管理(Comprehensive Emergency Management)典範:
FEMA於1979年開始推展,企圖結合每一種危害、階段及人員,因時因地制宜,全面性地涵蓋整個危機處理行動。
災害防禦與復原型社區管理:
FEMA於1996年提出「國家減災策略」,以「建立安全社區夥伴關係」為主要工作,基於「災害預防」的觀念,強調社區在「災害防禦與復原」管理的能力。但只重視自然環境的災害,並忽略社區本身的弱點。
永續發展和永續危險減輕:
永續力(Sustainability)指一個區域在沒有外援時,對重大損害能忍受與克服的能力。此基於對不確定與非預期結果運用持續發展的原理預先處置。永續危險減輕提供了災害研究的方向,並非全盤性的途徑,只與自然災害有關,忽略其他災害因子。
無懈可擊型管理:
強調預先的減災行動與防範研究,明確且直接的發現脆弱度的存在,且以全盤型的觀點處理災害問題。
全盤型弱點管理:
911事件後的「全盤型弱點管理」,係指為達成降低災害頻率與程度之全盤及整合性活動,係依據對自然、社會與組織環境之缺點及能力評估的結果而形成,能夠確認及降低所有類型的災害弱點,並透過府際合作及私部門的積極參與,以全盤且整合的態度處理災害。在「減災」方面,強調規劃與減災;在「整備」方面,利用與災害有關的資源以降低社區的災害脆弱度;在「回應」方面,強調授權及公私協力,以增加回應者的能力,減低對救援行動的依賴;在「復原」方面,強調災害救援與地方能力的建立。
二、日本
日本災害防救的特色為:依法令衍生防災執行計畫,依計畫衍生技術規範。各層級之防災計畫項下,訂有各項配合計畫與詳細之實施規範,使各項災害管理工作,有實施與檢核之依據(施邦築,2005;熊光華、吳秀光、葉俊興,2010)。
法規演進:
日本於1880年明治維新時代即有「備荒儲蓄法」,其後又陸續制定以國土安全為目的之「河川法」、「砂防法」及「森林法」等。但現今的防災體系則源於1959年伊勢灣遭颱風侵襲,造成5,000餘人罹難及7,000億日圓以上的損害,日本國會遂於1961年通過以綜合性計畫為訴求的「災害對策基本法」,對事前防災、災難救災、災後復原皆訂立相關規範,成為日本全國全面性防救災的基礎。到了1995年日本阪神大地震,曝露了當時「災害對策基本法」無法有效因應大規模災害所導致的災情,以及自衛隊派遣延滯等問題,這也使國會兩度修改「災害對策基本法」,特別是針對地方自治團體的相互協助、各種政策應考慮防災、防災相關組織的變革與災害緊急狀態時政府權限的強化等進行大幅度的修正。
組織發展:
1974年首度於內閣府下設立災害防救專責機構「國土廳」,負責災害對策事務體制整體規劃,1984年又於國土廳下設立「防災局」,負責災害對策研擬。在2001年日本政府進行組織改造,將原本1府22省廳改造為1府12省廳,其中原「國土廳」與「運輸省」被整併成「國土交通省」,並將隸屬於「國土廳」下之「防災局」提升至內閣府層次,設置負責防災業務之「政策統括官」,其下置參事官、審議官、企畫官與防災通訊官,統整防災事務,綜整處理各省廳防災工作,以解決過去防災行政層級複雜及多頭馬車的問題,提升防災效能並確保所有防災對策的整合性和統一性。
災害防救體系:
日本災害防救體系採三級制,依其政府層級分別為「中央」、「都道府縣」和「市町村」等三級,各層級防災會議分別擬定所屬防災計畫,並負有聯絡、協調、推動各項防災相關措施與計畫之責任。以下分為中央與地方兩層防災體系介紹之(陳崇越,2012;熊光華、吳秀光、葉俊興,2010):
中央防災體系:
2001年時,日本將防災行政移管至「內閣府」,設置「特命防災擔當大臣」,並設「內閣重要政策會議」以強化中央防災會議之機能,相關改革內容如下:
原設置於總理府之「中央防災會議」改置於內閣府,當災害發生時隨即於內閣府設置「緊急災害對策本部」(即中央災害應變中心),由總理或負責防災業務之政策統括官擔任指揮官,各相關部會亦派員進駐共同作業。災情彙整與救災指揮調度由總務省消防廳負責。都道府縣、市町村層級亦相對成立「災害應變中心」,統整、協調各項應變工作。
設置「特命防災擔當大臣」,除掌理防災相關事務外,在大規模災害時尚擔任「緊急災害對策本部」之本部長或副部長,負起防災行政的中心功能。
新增內閣重要政策會議,以強化中央防災會議之機能,賦予防災擔當大臣對中央防災會議的諮詢權。
日本2001年災害防救體系改革的最大特點,在於將防災局的組織層級拉高至內閣府,提升災害防救專責單位在行政部門的層級位階,另也增設了特定防災擔當大臣與政策統括官等要職,特定防災擔當大臣在面臨自然災害時,即擔任非常災害對策本部的部長負責指揮災害應變的工作;而政策統括官則是專司防災業務,其下設置參事官、審議官、企畫官、與防災通訊官,統整防災事務並處理各省廳防災工作,以解決過去防災行政層級複雜及多頭馬車的問題,並確保所有防災對策的整合性與統一性。
地方防災體系:
都道府縣防災會議:由知事擔任主席,綜理會議事務,主席發生事故時,則由預先指定之委員代理其職務;委員則由政府內之職員、警察及消防機關首長、轄區內執行業務之指定公共事業或指定地方公共事業之職員擔任。
市町村防災會議:由市町村長擔任主席,委員比照都道府縣防災會議之組織聘任。
地方防災會議之基本任務包括:訂定及推動地區防災計畫;蒐集轄區內發生災害時之資訊;聯絡相關指定地方行政機關、市町村、指定公共事業及指定地方公共事業間,有關災害之應變措施及災害復原事項;訂定及推動重大災害之緊急因應相關計畫;其他依法規定屬權限事項。

參、我國災害防救體系
我國災害防救體系的觀念主要來自美國,其次則是日本,並以「災害防救法」作為基本母法,茲就其發展及檢討論述如下:
一、我國災害防救體系的發展歷程
臺灣自光復至1965年之前,並沒有完整的災害防救法令與體系。遇到天然災害發生時,只能靠軍警消人員與行政機關公務員進行救災工作,工作重點在於災後撫恤。自1965年開始陸續制定了「防救天然災害及善後處理辦法」與「災害防救方案」等,作為災害防救活動的主要依據。直到九二一地震後,頒布實施「災害防救法」,不僅確立了三級災害防救體系,也成為各級政府在災害防救業務推動的基礎依據。回顧臺灣災害防救體系的發展歷程,可分為下列三個階段(施邦築,2005;施邦築、張歆儀,2009;熊光華、吳秀光、葉俊興,2010):
臺灣省政府「防救天然災害及善後處理辦法」時期(1965~1994年):
臺灣省政府於1965年5月針對風災、水災、震災等天然災害,頒訂「臺灣省防救天然災害及善後處理辦法」,做為執行應變救災時的依據。當時災害防救組織的最高層級是「省政府災害防救會報」,由省政府各災害相關廳處首長組成,負責處理天然災害防救聯繫、協調與監督事宜,下設綜合防救中心,處理災害發生時的緊急防救事宜。而各地方縣市政府則設「防救災害指揮部」,由轄內各災害相關管理單位主管組成,以縣市長為指揮官,警察局局長為副指揮官,受會報的指導、指揮監督,辦理災害的防救、查報及善後處理事宜。在鄉鎮縣轄市層級設防救災害執行中心,受防救災害指揮部的指揮監督,執行災害防救事宜。
行政院實施「災害防救方案」時期(1994~2000年):
1994年1月美國發生洛杉磯大地震,使行政院有感於天然災害防救之重要性,乃訂定「天然災害防救方案」,以健全天然災害防救法令及體系,強化天然災害預防措施,執行災害搶救及善後處理,並加強天然災害教育宣導,以提升全民之災害應變能力,減輕災害損失。此時要求政府各相關單位就預防天然災害之措施、編組、演練、宣導與
教育、醫療體系乃至災害發生時民眾之食衣住行等各方面研擬具體可行之計畫,但內容僅針對天然災害加以預防、應變,其範圍並未涵蓋意外災害。
而同年4月26日華航於日本名古屋發生重大空難,日本政府的處置效率獲得各國的讚賞,實為我國欲取之借鏡。行政院旋即責成內政部研擬「天然災害防救方案」草案,並在一個月內擴大修正為「災害防救方案」,決定災害防救的基本方針及政策,促使各級政府能落實執行災害防救工作,提升災害應變處理能力,以作為國內發生各種天然災害及人為災害之因應對策。該方案建立了「中央」、「省(市)」、「縣(市)」及「鄉鎮市區」等四層級的災害防救體系(見圖一),這是我國對重大災害防救工作首次正式的官方芻形。




 

災害防救法時期(2000年至今):

1999年九二一大地震,是災害防救方案實施以來最大的考驗,由於災害損害的規模與範圍相當巨大,災害防救體系的問題明顯暴露,例如政府災害應變的指揮領導與調度聯繫緩慢、鄉鎮公所的救災能力不足、政府與災害防救機關缺乏協調與整合、政府和非政府組織之間無法溝通協調,以及社會資源運用的紊亂等等。在九二一的災後建議,除了希望建立完善的防救災通訊網路之外,也特別強調設置災害防救專責與專業人力,並提升鄉鎮市災害防救中心的能力。

為使日後各項災害防救工作有明確的法源依據與規範,行政院乃研擬「災害防救法」,並於2000年完成三讀、頒布施行。該法仿效美國涵蓋了災前的減災與準備、災時的應變,與災後的復原;也確立了三級災害防救體系,分別是行政院的中央災害防救會報、直轄市與縣(市)災害防救會報、與鄉鎮市災害防救會報。此外,該法也對各類型災害之預防、應變及復原重建,指定業務主管機關。在三級災害防救體系中另有「災害防救科技中心」來進行防災科技的研究,希望各級政府能夠實施與應用防救科技研究成果。

二、災害防救法的考驗與修正

莫拉克風災的考驗:

2009年8月8日莫拉克颱風襲臺(八八風災),造成681人死亡、18人失蹤,農業損失高達195億元,是臺灣有史以來最慘重的風災。災害防救法建構的三級災害防救體系在莫拉克颱風的考驗下,暴露出下列問題(施邦築等,2010):

缺乏災害防救專責單位:

行政院中央災害防救委員會,主委是由副院長兼任、副主委、執祕和各組組長均是由各部會相關主管兼任,並未建立專責單位。縣市層級的災害防救工作也多由消防局兼任。

救援物資供需的混亂:

地方政府對於非政府組織所提供的救災人力與物資,因欠缺統一的溝通平臺,使資源與物資分配的成效有限。

災民安置的管理成效不佳:

許多非政府組織主動進駐收容所協助災民的安置與關懷,但中央與縣市政府卻欠缺協調管理的機制。

政府機關分工權責不明:

中央災害主管機關對不同災害類型、有其分工,但因災害的發生經常為複合型且相衍而生,如颱風常會伴隨水災、海水倒灌、土石流、坡地崩坍、路基侵蝕、斷橋、堰塞湖等災害,很難明確的予以分工。

朝向全災害防救管理的修正:

行政院有鑑於前述缺失,乃以跨部會的「全災害防救管理途徑」(All-hazard Management Approach)因應災害的多樣性與複合性,並進行災害防救法的修正,立法院於2010年7月三讀通過「災害防救法」修正案,強化地方政府應負責地方災害防救事項,並在行政院設「中央災害防救委員會」,內含「災害防救辦公室」,內政部「消防署」則預計轉型為「災害防救署」以專責救災,並規定國軍應主動救災。

此次改革對於災害防救體系最重要的影響,在於災害防救專責機構的設立,在三級災害防救組織中皆成立「災害防救辦公室」,使災害防救工作的推展能一條鞭的永續推動,特別是中央政府的「行政院災害防救辦公室」,其肩負國家整體災害防救政策的執行與推動,並在災害應變階段擔任中央災害應變中心幕僚參謀及管考追蹤功能的主導機關,負責協調與整合中央災害應變中心有關災害防救運作各項事宜(見圖二及圖三)。



圖三 中央災害防救體系 

資料來源:陳崇岳,2012。

 

肆、我國災害防救體制的檢討

臺灣面對全球環境變遷與極端氣候之現象,又因都市化程度提升而增加脆弱性,使近年臺灣面臨之自然災難已趨向大規模化、高頻率化及複雜化。而我國依「災害防救法」所建立之災害防救體系仍有下列侷限及改進之處:

一、現行體系的侷限

災因管理導向的問題:

依我國現行災害防救法第3條,各種災害之預防、應變及復原重建,以下列機關為中央災害防救業務主管機關:

風災、震災(含土壤液化)、火災、爆炸、火山災害:內政部。

水災、旱災、礦災、工業管線災害、公用氣體與油料管線、輸電線路災害:經濟部。

寒害、土石流災害、森林火災、動植物疫災:行政院農業委員會。

空難、海難、陸上交通事故:交通部。

毒性化學物質災害、懸浮微粒物質災害:行政院環境保護署。

生物病原災害:衛生福利部。
輻射災害:行政院原子能委員會。
其他災害:依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務主管機關。

這種「災因管理導向」設計,實為一種非常傳統的「專業分工」概念,在當代「複合式災害」頻傳的狀況下,此種設計不僅易導致互踼皮球的問題,也增加橫向協調聯繫的困難,並導致許多未納入災害防救法的獨立運作體系,使得災害應變無法一元化,形成指揮體系紊亂的問題。

政府對民力的運用仍嫌不足:

災害防救法對民間參與救災的誘因提供僅在第36條:「為實施災後復原重建,各級政府應依權責實施下列事項,並鼓勵民間團體及企業協助辦理:……」及第46條:「各級政府對於從事災害防救之災害防救團體、災害防救志願組織或個人具有顯著功勞者,應依法令予以表彰。」有模糊的規定。至於結合民力的制度僅在第50條:「依本法協助執行災害應變措施之災害防救團體或災害防救志願組織,應向直轄市、縣(市)政府申請登錄;……。前項經登錄之災害防救團體或災害防救志願組織,各級政府應為其投保救災意外險,並得協助提供救災設備。」有相關規定,實難有效吸引及管理民間資源的投入。

內政部「消防署」轉型為「災害防救署」的爭議:

在「災害防救法」於民國106年修法之前,原本內政部消防署應轉型為內政部災害防救署,但106年修法之後,「內政部組織法」與「災害防救法」第7條組織設計中,仍未見「災害防救署」的設置。換言之,現階段政府再造根本沒有要將內政部「消防署」轉型為「災害防救署」。或許正如前內政部長李鴻源所言,以一個三級機關來管理經緯萬端的災害防救業務,無異緣木求魚。試想,當一條河川從上游到下游整治,在中央都可以分屬上游的林務局、中游的水土保持局,及下游的水利處等三個機關,再加上地方政府,以及各種適用的法規,怎可能期待一個小小的三級機關能統合協調如此龐大的權責機制?

政府對民眾缺乏風險意識的現象無動於衷:

民眾對於災難風險意識的缺乏,常是災難發生時造成重大生命財產損失的關鍵因素。相較於日本不斷提醒民眾對地震的警覺,我國政府似乎總想「粉飾太平」,對於災難預言常以「危言聳聽」作為官方說法。例如花蓮地震從2月4日開始,累計到2月6日中午已經超過80次大小地震,中央氣象局仍以「地震屬於正常能量釋放、民眾不必恐慌」來回應,鬆懈民眾應有的心防,結果使多數人對於午夜的大地震毫無心理準備。

二、可能的改進之道

綜合美日的經驗及學者的看法,臺灣的災害防救體制仍有精進的必要,茲依美國IEMS的架構分述如下(李維森,2010;施邦築等,2003):

減災部分:

建立「都市型災害」的減災對策:

目前全臺有近七成的人口居住於都會地區,對於人口密集、財富集中、高度開發與政經中心所可能因災害造成之衝擊,除環境影響評估外,更應將可能的災害風險列為都市發展之重要考量因素。特別是因應極端天氣之調適對策。同時,也應考量都市中各項建設的老化與設計標準不一,而使得同一地區內呈現耐災能力不一的現象。

建立風險觀念之溝通管道:

為能降低災害風險與衝擊,除公布災害潛勢資料(如土壤液化區)外,更重要的是民眾選擇降低災害風險之生活態度。同時,也明瞭災害風險是提供明確的減災重點事項,而非代表立即性的危險。唯有透過社會對於災害風險的正確認識,在推動各項減災、防災工作時,才能收事半功倍之效。

此外,資訊內容如何有效傳達及溝通,並避免造成不必要的恐慌,但又能讓民眾採取有效應變行動,是應強化的課題,特別是對於地震及海嘯警報的即時性,更是重要的關鍵。

整合國內環境監測系統網絡:

環境監測及危害觀測網的建立,有助於提升災害預報的精準度,也可提供可信度高、一致性的緊急應變建議,協助居民降低環境災害風險。但惟有提升災害預報的精準度,才能建立完整並具地方特性之災害預警能力。

目前在環境監測上宜加強之處包括「災害潛勢區監控預警系統」的建立、偏遠地區氣象觀測設備之充實,以及整體災害防救科技管理策略的規劃等措施。

強化水資源管理能力:

臺灣降雨集中在每年夏季,且年均降雨量約2,600毫米,將近全球平均的三倍,但同時也是全世界最缺水國第18名。此外,臺灣已有16座水庫存在「淺碟效應」,愈往南愈嚴重。因此,在河流防洪設計、水庫清淤作業、自來水管線檢修及汰舊換新、再生水使用、大型埤塘維護管理、人造雨之相關研究、獎勵民間興建海水淡化廠,以及推動雨水貯留系統等政策上,均應加緊進行。

妥善規劃災後財務控管機制:

此次0206花蓮震災,花蓮縣長傅崐萁曾對賑災經費不如兩年前臺南地震而與中央發生爭執。因此未來對災後重建之財務規劃,應研議災害保險機制,以地方政府投保率為指標,作為分配統籌分配稅款等中央補助之參考,以免過度依賴中央財政補助,或淪為政黨鬥爭的政治口水之爭。

準備部分:

建立中央與地方災害防救之夥伴關係:

中央在整體災害情資的掌握上,較地方政府完善且迅速,但若無第一線地方政府即時提供現況回報,則即使有先進資訊系統也無法有效掌握災情。因此災害防救工作需要各級政府平時建立默契,並建構充分溝通的管道。在大規模災害發生時,地方政府有研判災害規模的能力以適時提出需求,由中央或鄰近地方政府協助。

建立災害資訊分享之管道:

為補強中央與地方資訊之雙向流通,地方政府災害應變中心及中央災害應變中心的資訊系統、通信系統以及災情通報體制等均應建立災情資料分享的機制與標準,以提升應變決策效能。而中央、地方尚須兼顧縱向及橫向之聯繫,非營利組織的資訊分享及需求亦應納入災情資料的分享機制內,使中央與地方可共同有效調度各項資源與支援。

建立政府與民間災害防救之夥伴關係:

在新治理的時代下,政府面對複合型態的危機,雖已無力獨自因應,但仍可透過與其他部門的合作,構成危機管理的協力網絡,運用跨領域的多元技術,以有效達成解決危機的目的。而政府在新治理的危機管理模式下,主要的角色乃是扮演領航者與協調者的角色;由政府的特殊權威地位和充足的資源,協調整合各部門,以跨領域多元方式來領導危機管理,並支援危機知識的研發與創新,建構危機知識管理蒐集、儲藏與運用的完整體系。透過訓練及知識傳播工具,增進政府官僚、營利與非營利組織及人民的危機管理知識與能力。

回應:

建立「預防性疏散避難」之觀念:

對於細緻化疏散作業、人性化的收容管理以及各單位協力配合(如公路、民政與戶政等單位),以及運輸工具、疏散時間與收容場所的管理等,則應規劃中央、縣市、鄉鎮與村里的角色與分工,擬定符合當地需求的規劃,以減少災害風險並有效降低人命傷亡。

建立災害現場指揮體系以充分利用民間的創意與動能:

事故或災害現場具時間急迫、事故成長、狀況變化、資訊多元及組織複雜多變等特性,加上事故或災害往往係突發性與不確定性,無法於事先規劃一定人力、組織、器材等救災資源以應付某一特定發生之災害現場需求,造成資訊阻斷於災區、資源集中在中央的嚴重狀況。儘管我國已有中央災害防救體系,但緊急救難必須在極短的時間及極艱困的環境中,進行大量物流、人流之整合調度,針對大規模、多災點之複合式災害型態,中央災害應變中心在政府救災體系的整合度及災區現場的指揮效能具有相當困難度。學者建議可加強地方政府救災之前進指揮能力,以系統化的方法列出救難體系的相關單位或個人,訂定緊急救難的架構。並可學習美國「事故現場指揮體系」的技術,融合國內現況救災指揮體系之特性,建構合適之事故現場指揮作業,提升各事故現場指揮官指揮管制、協調能力,及利用民眾的創意與動能,將政府與民間的力量統整規劃,以擴大救災之能量[]。

建立大規模災害災後處置機制:

重大災害發生後,常有大量災民離開家園,常須由政府或民間團體設置收容所,暫時安置災民。因此,應儘速擬定符合災害情境的大規模災害收容安置計畫,加速災害初期之收容安置作業,包含疏散、收容安置及災後防疫、心理議題、政府與民間伙伴關係、社會救助等方面,並制定「收容站設置之標準配備規範及運作要點」,納入救災資源之整合與調度、收容所設施及容量之規劃、各種服務諮詢等人員之聯合服務編組、心理及防疫篩檢系統,以及災區衛生防疫標準作業程序等。

復原:

強化災害防救的績效評估工作:

若災害防救工作僅止於法令、策略及規劃層面,缺乏具體作為,則無法產生明確的施政結果。一個績效導向的政府,應該在各種施政面向上建立並發展績效評估的機制、策略及指標,以全面提升行政效能。然而國內各政府機關對災害防救的績效評估,仍在探索階段,實不易訂出有效管理的績效目標及衡量指標,況且災害防救工作的產出在本質上不易量化,尤其災害的頻率、規模及損失具有相當的或然率特質;無災害發生時,未必可完全歸屬於災害防救工作的成效;反之災害損失的規模甚大,也未必可歸結於災害防救工作績效不佳。但即便如此,也應儘量研究更為清楚具體的績效評估方法。

有效累積災防經驗與知識:

無論是國內的重大災變所帶來的生聚教訓,亦或國外災防機構所研發的他山之石,均是可以學習的對象。從我國「災害防救法」實施以來,納入減災與準備的觀念,並且成立許多研究與搜救團體,臺灣的災害防救確實已見到長足的進步。然而,是否需要將內政部「消防署」改制成「災害防救署」,一直是爭議的話題。

前已述及我國政府再造工程目前並未進行更名作業,儘管如此,仍應有下列方向思考:

美國的國土安全部編制僅次於國防部,有龐大的人力、物力及科技的支持。我國若仿效美國成立專責機關,則可考慮成立二級機關而非三級機關,以統合所有的相關職責。

在仍以「消防署」執行災害防救的現階段,對於現有消防人員的人力配置、專長培訓、地方配合與資源轉換等等配套措施,就應澈底重新檢討,以擔負起災害防救的責任。

目前我國已透過群眾外包(Crowdsourcing)方式由民間研發「究平安」APP應用程式,作為連接政府與前線志工的災害資訊整合及協調平台;其功能包括:災情回報、資訊協調,及災難影響地圖等。

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李維森,2010,〈重大災變的政策因應:防災與救災策略─由莫拉克到梅姬看全面防災的需求〉,發表於「災害救助與社會工作」研討會。

熊光華、吳秀光、葉俊興,2010,〈臺灣災害防救體系變革之分析〉,發表於「兩岸公共治理論壇─公共行政、災害防救與危機管理」學術研討會。

施邦築等,2003,《災害防救工作執行績效評估之研究》,行政院災害防救委員會委託研究報告。

施邦築,2005,〈從美、日災害防救體系之角度檢視我國災害防救體系〉,《研考雙月刊》,29卷6期,頁:57-75。

施邦築、張歆儀,2009,〈臺灣災害防救體系的沿革與現況探討〉,《土木水利》,36卷4期,頁:52-58。

孫本初,2008,《公共管理》,智勝出版。

陳崇岳,2012,〈國內外災害防救體系比較及我國未來發展〉,發表於「臺灣警察專科學校消防學術與實務」研討會。

陳獻堂,2013,〈英國與臺灣消防體制之比較研究〉,南華大學歐洲研究所未出版碩士論文。

詹中原等,2006,《政府危機管理》,國立空中大學出版

 

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