一行為不二罰與處罰法定原則的再探討

• 案例事實簡述

• 某甲是坊間俗稱的「黃牛」，在民國（下同）102年3月～102年4月間，透過自己及他人名義購入並加價販售台鐵車票，一共計11440張，涉嫌違反鐵路法第65條，惟某甲於103年10月15日經檢察官為不起訴處分。
• 後因交通部認為依照行政罰法第27條第3項規定，本件尚未逾行政罰的裁處時效，且鐵路法第65條[1]已於103年6月18日改為由刑罰改為行政罰，是以甲於103年修法前的違法行為，依行政罰法第5條[2]規定之從輕處罰原則，應適用103年修正後行政罰的規定裁處，交通部乃依103年6月18日修正公布的鐵路法第65條第1項規定，處上訴人出售車票價格1倍的罰鍰計新臺幣1,143,700元。

 

• 最高行政法院見解
  • 處罰法定原則於刑罰、行政罰皆有其適用：「依法始得處罰，為民主法治國家基本原則之一，對於違反社會性程度輕微的行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖較諸對侵害國家、社會法益等科以刑罰的行為情節輕微，惟本質上仍屬對於人民自由或權利的不利處分，其應適用處罰法定主義，仍無不同。」[3]
  • 依刑事法律處罰，即足資警惕時，就無一事二罰再處行政罰的必要：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為的制裁，而刑罰的懲罰作用較強，且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用」[4]
  • 依我國立法例，刑罰絕對重於行政罰：「刑罰與行政罰之間孰輕孰重，雖然各國立法例或學說容或有不同的見解，惟我國立法者業已於上開規定及其立法理由中，認為無論從行為的情節輕重、違反社會性或法益侵害的程度及懲罰的作用等方面而言，刑罰均屬較行政罰為重的制裁。」
  • 行政罰法[5]明定法律或自治條例變更時的適用，是採「從新從輕」的處罰原則，即於行為後的法律或自治條例有變更者，原則上是「從新」，適用行政機關最初裁處時的法律或自治條例；僅於裁處前的法律或自治條例有利於受處罰者，始例外「從輕」，適用最有利於受處罰者的規定。
  • 就刑事不法與行政不法之比較而言，最高法院明確採取「量的區別說」
    1. 質的區別說表示：「過往承襲德日學說見解，認為『行政罰』與『刑罰』本質有所不同，前者行為之所以受處罰並非本質上違反倫理或道德，而是因法律的規定，故稱為『法定犯』；後者則是本質上違反道德或倫理的行為，無待法律規定，即具有可非難性，稱為『自然犯』。」
    2. 量的區別說表示：「行政罰所制裁的行為，未必即無道德或倫理的可非難性，且原來純為法律規定的義務，長期施行後深植人心，亦可能轉變為道德或倫理的要求。是以，典型的刑事犯較諸典型的行政犯，固然有較高的反道德性及反倫理性，對社會足以產生較大的損害或危險，但二者間並非本質上有絕對的不同，而是因價值判斷或不法行為的內容，所作逐漸的進階式劃分⋯⋯。」
  • 於量的區別說之前提下，最高法院再論述劃分刑事不法與行政不法之權限機關為何，並得出無論處罰類型如何轉變，均應適用行政罰法上之從新從輕原則：「⋯⋯二者間並非本質上有絕對的不同，而是因價值判斷或不法行為的內容，所作逐漸的進階式劃分，而此劃分權限屬於立法機關，立法者得從社會需要與政策考量等觀點，衡量該等行為的危險性，據以決定處罰的方式。此觀諸司法院釋字第517號解釋理由書[6]意旨即明。因此，立法政策改變，就同一行為的處罰，無論由「行政罰」轉變為「刑事罰」，或由「刑事罰」變更為「行政罰」，均屬法律的變更，且未改變其行為的可罰性，至其新舊法律的適用，自應依前述行政罰法第5條所定的「從新從輕原則」予以決定。」
  • 綜上所陳，本件情形中，鐵路法第65條修法前為刑罰，修法後為行政罰（前註1），惟即使如此，該構成要件行為仍均具不法性，且因103年鐵路法第65條第1項前段規定的行政罰，較67年鐵路法第65條規定的刑罰為輕，故應依行政罰法第5條規定的「從新從輕原則」，適用103年鐵路法第65條第1項前段規定裁處。（子雲按：也就是以按車票張數，處每張車票價格之1倍至10倍罰鍰，但最後法院卻廢棄原判決，理由詳如後述。）
  • 最高法院廢棄原判決之原因係認：「刑罰與行政罰同屬對不法行為的制裁，基於法治國下的法安定性及信賴保護原則，必須行為人於行為時對於何種行為（構成要件）應受如何的制裁（法律效果）有所認識或有預見的可能性，始得在該法律效果的範圍內依法對其加以懲罰。是以，無論刑法第1條所定的罪刑法定主義或行政罰法第4條所定的處罰法定主義，都是建立在行為時的法律（包括行政罰的自治條例）有明文規定刑罰或行政罰的構成要件及其法律效果的基礎上，而且對行為人的制裁，亦應在行為時法律所明定的法律效果範圍之內（惟如適用刑法第2條所定的從舊從輕原則或行政罰法第5條所定的從新從輕原則，則可能處以較原定範圍為輕的處罰），方不會使行為人擔負其行為時法律所未規定的責任，致其遭受無法預見或預計的懲罰。」
  • 舊鐵路法第65條的法律效果，最重僅能處拘役59日併科銀元1,000元以下罰金，且拘役部分原則上最重得以3,000元折算1日易科為罰金，故黃牛預見其行為所可能遭受的制裁，自係以行為時上述得以最高額易科為罰金的拘役59日併科銀元1,000元罰金的法律效果即180,000元（3,000元×59日+1,000銀元×3[7]=180,000元）為限。
  • 而黃牛衡量其行為的可罰性後，既仍執意為之，固應受罰，惟參酌上述行政罰法第4條所定處罰法定主義的意旨，交通部依據103年鐵路法第65條第1項規定對上訴人裁處罰鍰時，即應於上述最重的法律效果範圍內為之。然而，交通部依103年鐵路法第65條第1項規定，逕按黃牛加價出售的張數11,440張，以原處分處每張車票價格1倍的罰鍰計1,143,700元，已大幅逾越上訴人行為時對其行為可罰性的預見（計）可能範圍，有悖於處罰法定主義的要求，自有違誤。訴願決定及原判決遞予維持，均有未洽。⋯⋯且基於確定的事實，本院已可依該事實為判決，爰撤銷訴願決定及原處分，由交通部依本院所表示的法律見解，另為適法的處置。
• 判決評釋

本判決被選為精選裁判，其說理深入淺出，且考點明確，值得各位考生一讀。法院先論述處罰法定原則為何，進而論述一行為不二罰原則，再導出無論刑罰法律效果為何，均重於行政罰之結論，進一步適用從新從輕原則，故本件應適用新修之鐵路法。走筆至此，上訴人（黃牛）可能會認為本件已無希望，他就是必須得接受100餘萬元之罰鍰，惟法院於此另闢蹊徑，引以法安定性、信賴保護原則、罪刑法定主義、處罰法定主義等原則，細譯舊法即黃牛行為時之刑罰法律效果至多僅處罰18萬，於新法竟能處罰至100餘萬，大幅超過行為人行為時對可罰性所得之預見，進而廢棄原判決、撤銷訴願決定、撤銷原處分，並要求交通部須依法院之見解為適法之處置，戮力保障人民權益，用心不可謂不深。