再探釋字第717號解釋

一、前言
釋字第717號解釋針對降低公保養老給付優惠存款金額案做成合憲解釋後，我國公務員退撫制度發生重大變革，立法通過「公務人員退休資遣與撫卹法」，並於民國(下同)107年7月1日施行；另外，司法院在108年6月24日、25日針對教育人員年改釋憲案舉行憲法法庭言詞辯論，可知年金改革相關議題仍有機會成為國考命題方向。本文從釋字第717號解釋出發，探討年改制度中禁止法律溯及既往原則及信賴保護原則的運用，並補充學說見解，幫助考生複習相關概念。
二、案例事實
甲為公務人員，退休後依民國 89 年 10 月 4 日修正發布之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第 5 點，適用退休公務人員一次退休金優惠存款辦法規定，與臺灣銀行簽訂優惠存款契約。嗣銓敘部於 95 年 1 月 17 日修訂發布之「公務人員優惠存款要點」（下稱系爭規定）規定，有關以支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限一定百分比，以致於甲減少其公保養老給付得辦理優惠存款金額。
三、本案爭點
系爭規定限定公教人員退休所得上限，減少原得優惠存款金額之規定，是否違憲？
四、本號解釋重點
（一）禁止法律不溯及既往
1.禁止法律溯及既往原則之概念
所謂禁止法律溯及既往原則，係指基於法治國原則，新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係(即真正溯及既往)，俾維持法律生活之安定，保障人民之既得權益，並維護法律尊嚴 [註1]。
然而，新法規所規範之法律關係，若跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者(即不真正溯及既往)，除法規別有規定外，應適用新法規，蓋此種情形於法規生效當時，事實或法律關係業已存在且尚未終結，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則。
2.本件情形
系爭規定僅適用於其生效後國家與退休公教人員之間仍繼續存在之法律關係，並非溯及適用於系爭規定生效前業已終結之事實或法律關係，故無涉禁止法律溯及既往原則。
然而，不涉及禁止法律溯及既往原則並不代表系爭規定即屬合憲，當涉及不真正溯及既往情形，應以信賴保護原則與比例原則作為憲法上界限。

（二）信賴保護原則與比例原則之操作流程
學者認為，發生法規「不真正溯及既往」之變動，於適用信賴保護原則與比例原則審查時，應建立「兩層次審查模式」 [註2]，結合釋字第717號解釋如下：
1.第一層次：新法規是否因違反信賴保護原則或比例原則而違憲
(1)首先審查人民是否因新法規而具備信賴利益。參照釋字第525號解釋，人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益(即信賴基礎)，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待(即信賴表現)，並具有值得保護之價值者，其信賴之利益即應加以保護。
(2)其次為利益衡量之檢驗。釋字第717號解釋以法規是否訂有施行期間區分不同標準，法規預先定有施行期間者，在該期間內即應予較高程度之信賴保護，非有極為重要之公益，不得加以限制；其未定有施行期間者，如客觀上可使規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。
2.第二層次：審查立法者是否依信賴保護原則，另定過渡條款或其他合理補救措施
釋字第717號解釋指出，凡因公益之必要而變動法規者，仍應與規範對象應受保護之信賴利益相權衡，除應避免將全部給付逕予終止外，於審酌減少給付程度時，並應考量是否分階段實施及規範對象承受能力之差異，避免其可得預期之利益遭受過度之減損。
3.本件涵射
(1)系爭規定並未訂有實施期限，歷時已久，客觀上可使規範對象預期將繼續施行，公教人員不免將優惠存款作為其繼續服務與否之考量，並將優惠存款之利益，納入其退休後之財務規劃或作為考量自願退休與否之重要因素；尤其於面臨一次領取或按月領取退休金之選擇時，亦必然以此為其計算比較之基礎，從而應認得享優惠存款之退休公教人員就系爭要點所提供之優惠存款措施，在客觀上已具體表現其信賴，而非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上亦值得保護。
(2)然而，正因為系爭規定歷時長久，國家各項社經發展、人事制度均有重大變動，公教人員之待遇與退休所得亦皆已大幅提升。且此期間之市場利率變動甚鉅，與優惠存款制度設計當時之情形亦有極大差異。加以退撫新制之實施，產生部分公教人員加計公保養老給付優惠存款利息之退休所得偏高之不合理現象。系爭規定係為處理此種不合理情形，避免優惠存款利息差額造成國家財政嚴重負擔，以及造成代際間權益關係失衡等問題，亦有兼顧國家財政資源永續運用之重要目的，故系爭規定確有公益之必要。
(3)又手段上，系爭規定並未驟然取消優惠存款，並納入高低職等承受變動能力之差異，且參酌國際勞工組織所訂退休所得之所得替代率，設置所得上限百分比，以消除或減少部分不合理情形，緩和預算之不當排擠效果。衡酌系爭規定所欲達成之公益及退休或在職公教人員應受保護之信賴利益，系爭規定所採措施尚未逾越必要合理之程度，故未違反信賴保護原則及比例原則。

五、結論：答題建議
釋字第717號解釋作成後，國考已出現不少歷屆試題，除105年檢察事務官偵查實務組第4題直接以釋字第717號解釋案例背景作為題目外，103年律師憲法與行政法第4題亦將相同考點包裝後重新出題。考生遇到法規修正影響人民信賴利益之爭點時，在答題架構上，可先探討系爭規範係屬真正或不真正溯及，倘屬不真正溯及既往，應接續審查信賴原則與比例原則：首先檢驗人民因法規變動而有信賴利益，其次為利益衡量之檢驗，第三審查系爭規定是否訂有合理補救措施與過渡期間。


<參考資料>
1.參釋字第714號解釋林錫堯大法官協同意見書。
2.參釋字第714號解釋林錫堯大法官協同意見書。