行政程序法第148條在實務上之運用及其學說爭議

一、法理
（一）一般行政契約未約定「自願接受執行條款」之執行程序
行政契約本身並無「執行名義功能」，若契約一方當事人不履行其行政契約上義務時，他方當事人原則上不得逕依契約本身對人民為強制執行。如欲貫徹行政契約給付請求權，須先取得法院之執行名義，經法院判決確定，取得執行名義，始得請求強制執行。
法律如果沒有特別規定，行政機關不得單方面以行政處分方式，貫徹其契約請求權，亦即行政契約乃係基於契約當事人之合意締結的。因行政契約而生爭議問題，債權人應循訴訟途經，向行政法院提出給付訴訟。待獲勝訴判決，取得執行名義後，始對債務人進行強制執行。縱使債權人為行政機關，債務人為人民的情形，亦無不同。這一點是行政機關選擇以行政契約或行政處分作成行為方式時，在請求權貫徹上的重大差異。
綜上，行政機關既然已與人民簽訂行政契約，嗣後便不能再透過行政處分的方式，課予人民一定義務，並進入行政執行程序。即便在從屬契約的場合，因為行政機關已經捨棄行使其高權權限，而採用締結行政契約此對等的行政行為，行政機關已經將潛在的從屬關係轉化為實際的對等關係，進而排除高權的適用。
（二）行政契約「自願接受執行」之約定
依行政程序法第148條之規定：「行政契約約定自願接受執行時，債務人不為給付時，債權人得以該契約為強制執行之執行名義（第一項）。前項約定，締約之一方為中央行政機關時，應經主管院、部或同等級機關之認可；締約之一方為地方自治團體之行政機關時，應經該地方自治團體行政首長之認可；契約內容涉及委辦事項者，並應經委辦機關之認可，始生效力（第二項）。第一項強制執行，準用行政訴訟法有關強制執行之規定（第三項）。」此規定使債權人在債務人聲明自願接受執行時，得以略過可能漫長且耗費成本的訴訟程序，而逕行向債務人為執行。
自願接受執行的規定，賦予行政契約類似行政處分之執行效力，尤其在人民單方自願接受執行之情形，行政契約相較於行政處分「貫徹力劣勢」的情形便被排除。如上所述，行政契約的精神在於雙方當事人的對等性，故願意接受自願執行之當事人「自願性」的能否確保，即成為很重要的一環。亦即實際上並未發生雙方不平等而造成的權利濫用情形，而影響契約之當事人締造契約之自主性時，契約當事人得約定於未履行行政契約義務時，他方當事人得不經訴訟程序，以該契約為執行名義，進行強制執行。
二、案例爭點分析
（一）事實：
行政院國家科學委員會於相對人違反「專案擴增留學獎學金合約書」（有載明行政程序法第148第1項規定，違約自願接受強制執行之條款）之約定時，另以書函命相對人依約給付約定之金額，並以該書函為執行名義之行政處分，逕行移送行政執行署強制執行。
（二）本案爭點
1.爭點1：行政契約締結後得否以行政處分之行為方式強制履行？
學說通說認為，行政機關一旦選擇特定之行政行為後，除非法律另有明定，否則就必須循該行為之方向貫徹到底，亦即必須依該行為性質決定未來產生之各個法律關係定性。先前選擇行政契約作為行為方式，則後續之效果亦應隨之，不能再由行政機關之一方以行政處分之行為方式，作為促使或強制他造履行行政契約之手段，在行政訴訟完備之情形下，應作為遵循之法則。因此，行政契約發生之金錢給付義務，行政機關除法律別有規定外，原則上欠缺作成行政處分之容許性，縱該行政契約係代替行政處分之行政契約亦然。蓋行政機關既已與人民合意締結行政契約，雙方自應以平等方式實現契約上之給付請求權，遇有爭執，除法律有明文規定作為契約之一方行政機關有權對他方違約行為施予處罰外，原則上僅得訴請行政法院主張並貫徹其權利，不得再作成行政處分，並以行政執行方式實現其契約上請求權。
實務亦有相類似見解，最高行政法院98年度判字第1448號判決即認為：「以行政契約代替原應作成之行政處分，則不得在行政契約關係中，再以被代替行政處分，發生、變更或消滅當事人間之法律關係，此乃行政契約與行政處分不併行原則。」最高行政法院106年度判字第475號判決則認為：「原判決竟僅以系爭契約之性質為行政契約，率認被上訴人於行政契約關係中不得再作成行政處分云云，顯忽視行政契約與行政處分並非不得併行，行政機關於法律另有規定或當事人另有約定之情況下，仍得於行政契約關係中作成行政處分，原判決顯有適用法則不當之違背法令。」綜上，實務原則上似與學說見解相同，例外於「法律另有規定」或「當事人另有約定」之情況下，始得於行政契約關係中作成行政處分。
2.爭點2：行政契約載明自願接受強制執行，得否逕行移送行政執行？
（1）實務見解
各機關依行政程序法規定，就公法上法律關係締結行政契約，並約定自願接受執行，債務人不為給付時，債權人應循何種程序聲請強制執行？實務在各級行政法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題第1則討論中有不同意見：
1甲說：依行政訴訟法規定聲請高等行政法院強制執行
按行政程序法第148條第1項規定，如行政契約有約定自願接受執行，債務人不為給付時，其強制執行準用行政訴訟法有關強制執行之規定。而依行政訴訟法第305條規定，命債務人為一定給付之確定裁判，債務人不為給付者，應聲請高等行政法院強制執行，行政契約之約定自願接受強制執行，其性質上與法院判決所為之強制執行，均以履行行政契約之義務為目的，其程序宜求一致，在行政機關為債權人的情形，必要時得依行政訴訟法第306條規定囑託行政機關代為執行。（筆者按：行政訴訟法修法後，其管轄法院應為地方法院行政訴訟庭）
2乙說：應移送行政執行署聲請強制執行
行政契約之強制執行立法上規定不準用行政執行法之相關規定，而準用行政訴訟法之強制執行規定，體系上未必妥當，緣以自願接受強制執行之約定，其強制執行，原則上屬行政執行之範疇，立法上脫離行政執行之範圍而歸入司法執行體系，係受到德國行政程序法第61條規定之影響，故仍應以回歸到行政執行之體系，即移送法務部行政執行署所屬行政執行處為強制執行。
3丙說：債權人為人民時，應向普通法院民事執行處聲請強制執行；債權人為政府機關時，應向行政執行署聲請強制執行
按行政程序法第148條規定，如行政契約有約定自願接受執行，債務人不為給付時，其強制執行「準用」行政訴訟法有關強制執行之規定；但高等行政法院為強制執行是「適用」行政訴訟法有關強制執行之規定，而非「準用」，顯然依該條規定，行政契約不得逕行移送高等行政法院辦理，又得為高等行政法院強制執行之執行名義，僅有行政訴訟法第305條第1項規定，命債務人為一定給付之確定裁判，債務人不為給付者，應聲請高等行政法院強制執行，及同法第4項「依本法」（指行政訴訟法）成立之和解、其他「依本法」所為之裁定得為強制執行者或科處罰鍰之裁定等，即非所有涉及公法上法律關係之給付之強制執行，均得聲請高等行政法院強制執行。綜上而論，行政契約雖有約定自願接受執行，即非高等行政法院所管轄之強制執行事件。
又因人民並無法聲請行政執行署強制執行，且行政程序法第148條第1項之行政契約亦屬強制執行法第4條第1項第6款所稱「其他依法律之規定，得為強制執行名義者。」故債權人為人民時，應移送普通法院民事執行處聲請強制執行。
4大會研討結果：採修正後甲說
按各機關依行政程序法規定，就公法上法律關係締結行政契約，並約定自願接受執行者，除有行政執行法第11條第1項規定得經主管機關移送，由行政執行處執行外，得依行政程序法第148條第3項規定，準用行政訴訟法第305條規定，向該管高等行政法院聲請強制執行。行政程序法第148條第1項規定，如行政契約有約定自願接受執行，債務人不為給付時，其強制執行準用行政訴訟法有關強制執行之規定。而依行政訴訟法第305條規定，命債務人為一定給付之確定裁判，債務人不為給付者，應聲請高等行政法院強制執行，行政契約之約定自願接受強制執行，其性質上與法院判決所為之強制執行，均以履行行政契約之義務為目的，其程序宜求一致，在行政機關為債權人的情形，必要時得依行政訴訟法第306條規定囑託行政機關代為執行。
（2）學說見解
部分學說肯認上述實務見解，惟亦有學說認為，雖依現行法規應向高等行政法院聲請強制執行。但行政契約之強制執行，在體系上應該準用行政執行法較妥。故關於行政程序法第148條，其認為第1項使用「債權人」與「債務人」之文字，不足以涵蓋所有給付內容，應改為「權利人」與「義務人」為完備。又主張將「執行名義」的用語，改與行政執行法一致，並且認為行政執行法遺漏行政契約經雙方協定，得為強制執行的途徑。如果行政契約之給付或行為義務，能經由事前之約定條款而賦予行政機關或行政執行署之執行力，而得與行政處分之執行力並駕齊驅，則本條想要賦予行政契約有類似行政處分的執行力之規定才能完滿。
（3）本文意見
本文認為，實務見解可採，惟其中移送行政執行的部分，行政執行法第11條第1項規定公法上金錢給付義務得經主管機關移送，係以依法令、法院裁定、行政處分為前提，學說則有認為，此處行政契約並不屬之，則實務上針對行政契約該如何適用及執行，應再加以補充。