特別權力關係之變遷（上）

• 文　／　蘇詣倫
  律師高考及格、國立臺灣大學法律學院財稅法學組

◆前言

本文分為上下兩篇，內容會將特別權力關係的制度發展以及要件加以說明，讓考生在遇到此類考題時可以當作大前提背起來；另也會將我國大法官逐漸打破之特別權力關係一一簡述，以利同學藉由本上下兩篇文，收統合特別權力關係之效果。

壹、特別權力關係的意義

特別權力關係意義為基於特別之法律上原因（法律之規定或本人之同意等），為達成公法上之特定目的，於必要之範圍內，一方取得支配他方之權能，他方法之負有服從之關係；人民在特別權力關係之情形下，不得完全主張自己的公法上權利，此時人民被視為和行政機關一樣的內部，而非外部，和整個公權力是一體的；人民是國家高權的一部，不再被視為一般的人民，而有服從的義務。

傳統特別權力關係理論認為因為支配與服從的要求，排除依法行政原則尤其法律保留原則之適用，行政機關即使欠缺個別具體之法律根據，亦得對於處特別權力關係內部之人發動公權力，加以義務，以達成法律上之目的，如此一來，人民對於權利被侵害幾無救濟之可能，國家內部的上命下從權力關係取代了一般人民與國家間的權利義務關係。

貳、特別權力關係的特徵

一、當事人（行政機關與人民）間的地位不對等

特別權力關係旨在特定目的之達成，將人民納入行政內部，依據內部之行政規則等位階之法規給予人民懲處，人民無救濟之管道，意味國家機關之行政行為不受司法之檢視，當事人間之地位當然不對等。

二、特別規範的存在

就人民與機關間之關係，尤其著重在上對下的關係時，不適用一般法律，而是適用專法，且該專法的位階通常遠低於行政程序法第150條之法規命令，多為內部之行政規則或職權命令而已。

三、不得尋求外部救濟

在特別權力關係的制度之下，人民之基本權遭到侵害時，幾乎沒有被賦予任何救濟管道，至多為僅能對內部（仍在行政權內）提出不服之異議或是申訴，並不具有受到司法管轄之可能。

四、相對人義務之不確定性

當事人有服從的義務，因此服從的範圍通常漫無邊際，只要是上對下的要求都是服從的範圍，相對人義務相當的不確定。

參、特別權力關係之逐漸突破

隨著特別權力關係恐成為法治國最大的黑洞，學說慢慢提出許多理論，以避免人民權益過度侵害。

一、最早期：折衷理論

本理論認為特別權力關係應被區分為基礎關係以及經營關係

（一）基礎關係

涉及身分或法律上地位得喪變更，應可以救濟。

（二）經營關係

職務涉及經營、管理事務之情形，通常侵害較小亦不涉及身分之改變，仍不得救濟。

二、近期：重要性理論

只要是有涉及人民基本權，且屬於重要事項，即有法律保留等原則之適用，且得賦予人民循求外部救濟之機會。

三、最新理論：特別法律關係

特別權力關係已被多方突破，隸屬服從特性已不如以往明顯，因此有見解認為改稱為特別法律關係較適當。

肆、案例群組一：學生（以思考脈絡排序）

一、釋字第563號解釋

（一）釋字內容節錄

大學學生退學之有關事項……依規定程序訂定有關章則，使成績未符一定標準或品行有重大偏差之學生予以退學處分，亦屬大學自治之範疇；立法機關對有關全國性之大學教育事項，固得制定法律予以適度之規範，惟大學於合理範圍內仍享有自主權。……大學對學生所為退學之處分行為，關係學生權益甚鉅，有關章則之訂定及執行自應遵守正當程序，其內容並應合理妥適，乃屬當然。

（二）說明

本解釋首先提出大學自治的概念，司法機關要給予最大程度的尊重，之後話鋒一轉，繼續肯定大學可以藉由內部規範規定學生退學的標準，亦即是肯定退學制度存在的正當性。

二、接續的釋字第382號解釋

（一）釋字內容節錄

公立學校……有機關之地位，而私立學校在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位。是各級公私立學校依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為退學或類此之處分行為，足以改變其學生身分及損害其受教育之機會，此種處分行為應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分，並已對人民憲法上受教育之權利有重大影響。

（二）說明

先說明雖然學生為特別權力關係下的一環，但在退學屬於行政處分的情況下仍須給學生救濟之管道（所有各級之學生均可以救濟），但僅限於退學或類此之處分，亦即只有基礎關係之侵害才可以救濟。

三、釋字第684號解釋

（一）釋字內容節錄

本院釋字第三八二號解釋認為……。惟大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，本於憲法第十六條有權利即有救濟之意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，無特別限制之必要。在此範圍內，本院釋字第三八二號解釋應予變更。

（二）說明

從此一解釋開始，直接打破大學生的特別權力關係，依照一般情況判斷，學生的權利遭受侵害即可以救濟（至於侵害的行政行為，一樣須要定性才能進一步釐清救濟所依據的法條為何）。

四、最後的釋字第784號解釋

（一）釋字內容節錄

基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會，不得僅因身分之不同，即予剝奪。

各級學校學生基於學生身分所享之學習權及受教育權，或基於一般人民地位所享之身體自主權、人格發展權、言論自由、宗教自由或財產權等憲法上權利，如因學校之教育或管理等公權力措施而受不當違法之侵害，應許學生提起行政爭訟救濟，不因其學生身分而有不同。

（二）說明

終於徹底打破特別權力關係，一切學校之行政行為皆可以救濟，特別權力關係之幽靈徹底消失在學生與學校之間。

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