新聞內容違反公序良俗而受裁罰，？論NCC之行政裁量與判斷餘地？
－評臺北高等行政法院110年度訴字第39號判決
于歆
前言
臺北高等行政法院於111年2月10日作成110年度訴字第39號判決，其中本件判決關於「新聞內容違反衛星廣播電視法所謂公序良俗規定」，涉及法院對於專業委員會所為之判斷餘地應採取何種審查密度的問題？此外，該判決也處理了「NCC可否訂定統一裁量基準」之問題，與行政機關裁量權、法律保留原則息息相關，均為國考行政法重要爭點！本文將因應時事，介紹本判決並予以評析。
判決介紹
事實
「TVBS新聞台」頻道（下稱原告）於民國108年12月底某節目中報導「言語頂撞主管！打工少年遭水管抽打腳底」新聞（下稱系爭新聞）。
嗣經NCC（下稱被告）以系爭新聞內容涉及非法暴力傷害他人，將施暴行為合理化，且未善盡公共利益角度衡平報導，造成社會觀眾錯誤認知，妨害公共秩序或善良風俗為由，認定TVBS違反廣電法第27條第3項第3款規定，依同法第53條第2款規定，以109年11月26日通傳內容字第10900196220號裁處書（下稱原處分）處TVBS罰鍰80萬元，TVBS遂提起本件行政訴訟。
法院見解
行政裁量
首先，就行政機關裁量權之依據，該審法院指出，行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂頒行政裁量準則作為行使裁量權之準則，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政的平等對待原則，非法律所不許。
而本件裁處時之系爭裁量基準第2點第2款、第5點規定及系爭參考表（表4之3：適用範圍參考表3），上述裁量基準是衛星廣播電視法主管機關即被告，為就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，就衛星廣播電視法第53條所定違規案件之不同情節，考量違法情節（區分普通、嚴重及非常嚴重等級）或營運型態（50分）、2年內裁處次數（35分）、其他判斷因素包括：有無將違法情節做適當修正、一行為違反數個行政法上義務、行為應受責難程度、違反行政法上義務所得之利益及所生影響、受處罰者之資力、諮詢委員會議提出之處理建議、依社會通念，違法情節影響層面甚鉅或導致他人無法回復原狀等加重或減輕事由之其他判斷因素（15分），逐項予以評分，再依總積分對照裁量基準違法等級及適用系爭參考表予以不同程度之處罰金額，乃主管機關基於裁量職權所訂之行政規則，不生對人民權利之行使增加法律所無限制之問題，與法律授權目的尚無牴觸，亦與法律保留原則無違，被告自得援引系爭裁量基準作成行政處分。
判斷餘地
再者，本審法院針對法院如何審查專業委員會之決定，涉及判斷餘地之判斷，本審法院說明如下：
按行政法院就所有公法上爭議，除法律別有規定外，均得為合法性監督（行政訴訟法第1條、第2條規定參照），而為法之控制，惟基於權力分立及事件性質之考量，於若干領域中，例如在具有高度專業性，或熟知事實真相且具有高度屬人性之價值判斷，或因機關屬性係由專業人員或代表社會多元意見者所組成，具有高度正當性等領域，承認行政機關對不確定法律概念享有自主之判斷餘地，相對上行政法院於進行合法性審查時，原則上應予以尊重，而採取較低密度的審查，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，例如作成判斷的行政機關，其組織是否合法且有判斷的權限；
行政機關的判斷，是否出於錯誤的事實認定或不完全的資訊；
法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；
對法律概念的解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存的上位規範；
行政機關的判斷，是否有違一般公認的價值判斷標準，或出於與事物無關的考量，或違反相關法治國家應遵守的原理原則等情形，才予以撤銷或變更
被告本於通訊傳播事業主管機關之職責，就系爭新聞內容是否妨害善良風俗，享有判斷餘地，其參酌諮詢會議所提供之專業意見及處理方式之建議，認定原告製播系爭新聞違反衛星廣播電視法第27條第3項第3款規定，經核並無前揭判斷有恣意濫用及其他違法情事
評析
行政裁量
蘇俊雄大法官釋字511號不同意見書
針對行政機關可否在法律授與「決定裁罰與否及數額」之權限範圍內，依職權制定裁量基準之問題，蘇俊雄大法官在釋字511號解釋部分不同意見書中，也提及過類似概念，不過，蘇大法官最後也特別指出，儘管行政機關有依據裁量基準而作成處分，仍不代表是合法之處分，仍須考量個案情節，不能僅以裁量基準作為「唯一」參考依據。畢竟法律所授權者乃行政機關要個案考量，究與立法授權行政機關訂定授權命令不同！概述如下：
「立法中常有授權行政機關為裁量之規定，使行政機關得在具體個案之法律適用中實現立法目的，並使抽象性規範的適用亦得獲致『個案正義』的滿足。關於裁量規定，其一方面授予行政機關裁量權，使得行政機關有決定空間──尤其是原則上不受司法介入的空間；但另一方面，其同時也是規定了行政機關在個案中依具體情況為最適目的考量之義務。簡單來說，行政機關依法律裁量規定而擁有一定裁量權，同時也負有裁量『義務』。面對大量的裁量案件，行政機關有時會制訂裁量基準，列明典型的狀況與相應的效果，以使實際決定機關有所依循，因而得提高行政效率並減少相同情節事件卻有不同效果的規範不穩定與不公平情形。」；
「立法所授權者仍為個案中的衡量，而非如同空白構成要件規定一般，授權行政機關為裁量法規的制訂。由此，沒有斟酌餘地的裁量基準就是違反了法律的規定，也是剝奪了實際決定機關（往往是下級機關）的裁量權限。」
裁量處分有依據裁量基準不代表就是合法
然而需特別提醒考生者，本判決所稱原處分合法的理由，並非表示一旦行政機關制定裁量基準，僅要以裁量基準作為唯一裁罰依據（如同前述），而是「剛好」原處分所依據之裁量基準有規定違法情節、應受責難程度、受處罰人財力、諮詢委員會議提出之處理建議等「個案判斷因素」。因此，行政處分是否屬違反行政裁量，最終仍須回歸「行政機關是否有進行個案裁量」進行判斷。
判斷餘地
就法院對於專業委員會所為之判斷餘地應採取何種審查密度的問題，法院以通訊傳播委員會乃專業委員所組成，法院應尊重其判斷餘地，而所謂之尊重，係降低審查密度，而非「不予審查」，此見解與晚近實務見解相同。
給考生的叮嚀
考生過去在面對行政裁量爭點，往往是判斷行政機關有沒有罰超過法律上限（裁量逾越）？有沒有考量不應考量的因素（裁量濫用）等問題。惟本案涉及絕大部分實務案件會遇到的問題，行政機關可否在法律授與「決定裁罰與否及數額」之權限範圍內，依職權制定裁量基準之問題，才會再進一步問，行政機關依據該裁量基準作出之處分是否違法。而針對裁量處分是否違法的問題，最終仍須回歸「行政機關是否有進行個案裁量」進行判斷。
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1.衛星廣播電視法（下稱廣電法）第27條第1至3項規定：「（第1項）衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商製播之節目及廣告內容應尊重多元文化、維護人性尊嚴及善盡社會責任。（第2項）製播新聞及評論，應注意事實查證及公平原則。（第3項）衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或廣告內容，不得有下列情形之一：一、違反法律強制或禁止規定。二、妨害兒童或少年身心健康。三、妨害公共秩序或善良風俗。四、製播新聞違反事實查證原則，致損害公共利益。」
2.廣電法第53條第2款規定：「衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業之分公司、代理商或他類頻道節目供應事業有下列情形之一者，處20萬元以上200萬元以下罰鍰，並得令其停止播送該節目或廣告，或採取必要之更正措施：……二、違反第27條第3項第2款至第4款或第64條第1項準用第27條第3項第2款至第4款規定。」
