最高行政法院110年度大字第2號裁定簡析
文：海貓
關鍵字：110年度大字第2號裁定、道路交通管理處罰條例、舉發期限、舉發與移送、舉發通知單
壹、前言
最高行政法院於民國110年11月22日做出了110年度大字第2號裁定，本號裁定爭點係關於民國90年1月17日修正公布之道路交通管理處罰條例第90條前段，即「違反本條例之行為，自行為成立之日起；行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾3個月不得舉發。」（現行法已修正為2個月）該條所定之3個月舉發期限，就同條例第8條第1項第1款之汽車違規行為，是以何時點作為認定舉發是否已逾3個月之準據？
本文以下將簡要整理本號裁定的見解及其論證，以及侯東昇法官提出的不同意見，希望讀者能快速了解並吸收。
貳、本號裁定見解：處罰機關受理（收到）舉發機關移送時
於結論上，本號裁定認為應以處罰機關受理（收到）舉發機關移送舉發違反道路交通管理事件之時點，作為認定舉發是否已逾3個月之準據。茲將其論述重點整理如下：
一、道路交通違規處罰程序概述：
道路交通違規處罰制度，依道路交通管理處罰條例（下稱道交處罰條例）第8條第1項，採雙主管機關，原則上，汽車違規處罰劃歸公路主管機關，慢車、行人及道路障礙之違規處罰劃歸警察機關。依道交處罰條例第9條，道路交通違規之處罰程序可分為「舉發」與「裁決」程序。另依道交處罰條例第7條至第8條及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）第3章至第6章之規定，道路交通違規之處罰程序主要可分為3個階段，第1階段為稽查，第2階段為舉發與移送（稽查人員發現違規行為時，填製舉發交通違規通知單並交付、送達違規人，並由稽查人員所屬機關將該違規事實及資料移送管轄本案之處罰機關），第3階段為受理與處罰（依道交處罰條例第8條第1項，根據其違規行為之不同而異其處罰機關，分別由公路主管機關或警察機關加以處罰）。
二、道交處罰條例第90條規定舉發期限之目的：
道交處罰條例第90條所規定之舉發期限，係要求行政機關應儘速行使其職權，而以遲誤即不得處罰人民之效果（不得舉發），懲罰其長期之行為怠惰，並避免人民因時隔長久而難以舉證之不利益，因而該期限應解釋為舉發時效期間。準此，違反道交處罰條例之行為，必經舉發機關之合法舉發程序後，處罰機關方得進行裁決處罰，倘逾舉發期限，即不合法，裁決機關自不得裁決處罰。
三、交通違規舉發程序與舉發期限認定時點：
交通違規舉發，乃交通執法人員知有交通違規情事而將交通違規事實告知受舉發人（依處理細則第11條將舉發通知單交付、送達受舉發人），並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序（依處理細則第28條移送處罰機關）。舉發之事實為處罰機關裁決所應參酌之事項，因此交通裁罰可謂始於舉發程序。而舉發亦屬舉發機關於處罰機關作成完全及終局裁決前的行政行為。
依道交處罰條例第7條第1項及處理細則第6條第1項，並參諸現行實務，汽車交通違規之裁罰，始於舉發機關之舉發，。處罰程序分為「舉發」與「裁決」程序。舉發程序主要係為開啟公路主管機關的裁決處罰程序，類如檢察官偵查起訴、法院審理裁判之司法構造。舉發機關可為公路主管機關或警察機關。
舉發機關應依處理細則第28條將該事件必要之相關資料移送處罰機關，處罰機關依處理細則第31條，於收到舉發違反道路交通管理事件有關文書等物件後，應設簿或輸入電腦登記，因而啟動處罰裁決程序，由處罰機關依相關資料進行裁決處罰，該移送及受理程序具有「公示性」及「明確性」。處罰機關應依處理細則第33條第1項審核查明舉發要件有無欠缺，倘舉發機關逾3個月舉發，即因舉發逾期而不合法，裁決機關自不得裁決處罰。藉由處罰機關對舉發機關為必要之監督及審核決定，促使舉發機關對已發生或已發現之交通違規案件儘速處理，以利達成交通管理之目的。
準此，民國90年1月17日修正公布之道交處罰條例第90條前段之3個月舉發期限，就同條例第8條第1項第1款之汽車違規行為，應以處罰機關受理（收到）舉發機關移送舉發違反道路交通管理事件之時點，作為認定舉發是否已逾3個月之準據。
四、舉發通知單送達時、舉發通知單作成時、舉發通知單付郵時，皆不可採：
交通違規舉發主要在開啟公路主管機關的裁決處罰程序，舉發人員雖應將舉發通知單送達或交付受舉發人，然此僅係將交通違規事實告知受舉發人，至於舉發通知單有無合法送達受舉發人，均不影響公路主管機關啟動裁決處罰程序。況現行法已修正為2個月，已明顯短於部分送達程序所需期間，於法律上及事實上恐將不存在合法送達之可能性。綜上，道交處罰條例第90條前段所定之舉發期限，不應採舉發通知單合法送達給受舉發人之時點。
舉發通知單作成日期（填單日）固為舉發日期，然於舉發通知單未交付、送達受舉發人或移送處罰機關之前，純屬行政內部作業程序，須經發布始對該發布者成立、生效，未發布前，難謂已完成舉發之效果。「舉發日」並不等同於「完成舉發效果日」，尚不成為處罰機關裁決之前提。又舉發通知單作成時點，因不具公示性，若舉發通知單作成後，未立即交付、送達受舉發人或移送處罰機關，致作成日與交付、送達受舉發人或移送處罰機關日相差過久，即有違舉發期間之規範係為促使舉發機關對已發生或已發現之交通違規案件儘速處理，避免受舉發人因久未收到舉發通知單而不知其已違規事實之立法目的。綜上，應難以舉發通知單作成時點，認定舉發機關已遵期完成舉發之效果。
交通部曾有函釋以舉發通知單付郵日期為完成舉發日期，即若舉發機關已填製違反道路交通管理事件通知單並已寄出付郵，則不論其有無送達，即認定已完成舉發。此說無異採「發信主義」。然依行政程序法第49條，僅在人民申請案件以掛號郵寄方式者，係以交郵當日郵戳日期為準，就人民之意思表示採取發信主義。舉發通知單係將交通違規事實告知受舉發人，若採發信主義，顯與行政機關對於相對人之書面行政處分或其他行政行為之通知係採取到達主義者，已有牴觸，難認可採。
參、侯東昇法官提出之不同意見書：舉發通知單作成時
侯東昇法官並不贊同本號裁定之見解，其認為應以舉發通知單作成時為認定準據。茲將其論述重點整理如下：
依處理細則第10條，舉發方式分爲當場舉發、逕行舉發、職權舉發、肇事舉發及民眾檢舉舉發。以當場舉發與逕行舉發爲例，同細則第11條第1項第1款及第4款定有應填記或填註之內容，顯然於舉發通知單上填記或填註時，舉發行為即已完成，性質上屬於事實行為。其並規定：當場舉發，被查獲之駕駛人或行為人為受處分人時，應將通知聯交付該駕駛人或行為人收受；逕行舉發，應由舉發機關送達被通知人。目的均在讓受處分人或被通知人於不服舉發事實時，應於30日內向處罰機關陳述意見，。倘未為之，處罰機關即取得逕行裁決之依據（道交處罰條例第9條第1項參照），以及被通知人得於通知單記載之應到案日期前向處罰機關告知應歸責人，以便處罰機關得通知應歸責人到案（處理細則第36條第1項參照）。是以，當場收受或送達並非舉發之生效要件，但可作爲已爲舉發之用。
處理細則將道路交通違規處罰程序分爲：｢稽查」、「舉發」、「移送」、「受理」、「裁決」。依處理細則第28條第1項及第2項，當場舉發者應於舉發日起4日內移送，逕行舉發者原則上應於違反行為日起30日內、例外於3個月內移送，足見舉發與移送係不同階段之行政程序，於舉發後始有移送。尤其現行之道交處罰條例第90條已將舉發期間修正爲2個月，而處理細則第28條關於移送期間最長可達3個月之部分並未隨之修正，更可得知立法者與法規主管機關均認舉發與移送係不同之概念，舉發期間與移送期間或有重疊，但移送期間可長於舉發期間。
於當場舉發之情形，舉發單位既已填製完成舉發通知單並將通知聯交付受處分之駕駛人或行為人收受，於判斷是否逾道交處罰條例第90條所定之3個月舉發期間，事實甚爲明確，何以不能作爲是否有爲舉發之證明，而需待處罰機關受理舉發機關所移送舉發事件之時點，始能認定舉發是否已逾3個月？本裁定之見解固然有利於行爲人，然如法律文義清楚，則不能逸脫於法律文字而爲解釋。本裁定多數見解未考慮當場舉發時，舉發單位已填載完成相關資料於舉發通知單上，同時將舉發通知單交付當場被查獲之駕駛人或行為人收受之事實，逕行以處罰機關受理舉發機關所移送舉發事件之時點，作爲認定舉發是否已逾3個月之準據，明顯逸脫法律文義之解釋，自有未洽。
又道交處罰條例之舉發除當場舉發態樣外，尚有逕行舉發、職權舉發、肇事舉發及民眾檢舉舉發等，基於同一法規中之同一法律概念，因規範目的相同，本於法體系之一致性，自應爲相同解釋，亦即只要於舉發通知單上填記或填註應記載之內容即完成舉發。
惟於逕行舉發之情形，因未當場將舉發通知單交付違規行爲人，故被舉發人對舉發事實或舉發時間或有爭執。此時行政機關如能提出相關事證時，例如違規照片及被舉發人收受舉發通知單之文書時，自應以舉發通知單作成時爲準；惟若行政機關未能舉證證明舉發之作成時點時，由於移送時應檢附舉發通知單等相關文書或電腦資料（處理細則第28條第1項參照），且此類案件量多質輕，因此於個別案件，退而以舉發機關將該違規事件之舉發通知單等相關文書移送處罰機關受理之時點，作爲舉發之證明，並以該時點作爲認定舉發是否已逾3個月，則尚無不可。
肆、給考生的叮嚀──代結論
道路交通管理處罰條例第90條所定之舉發期限於民國109年6月10日修正為2個月，並於同年12月1日施行。本號裁定之基礎事實發生於修正前，故係以行為時之法律為裁判基礎。不過，修正後的2個月舉發期限，其認定之準據應無不同。希望各位讀者透過本號裁定，更加了解道路交通違規處罰程序及相關之法理基礎。
