釋字第744號解釋：言論自由的事前審查

一、本案事實：
聲請人台灣蝶翠詩化粧品股份有限公司代表人吉田嘉明，未先向主管機關申請核准，即於購物中心網站刊登防曬乳之化粧品廣告，經臺北市政府衛生局以其違反化粧品衛生管理條例（下稱系爭條例）第二十四條第二項規定，依系爭條例第三十條第一項規定，處新臺幣三萬元罰鍰。聲請人不服，認確定終局判決所適用之系爭條例第二十四條第一項、第二項、第三十條第一項關於違反同條例第二十四條第二項為處罰部分及系爭條例施行細則第二十條規定，有牴觸憲法之疑義，聲請解釋憲法。
二、結論：
化粧品衛生管理條例第二十四條第二項規定：「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前……申請中央或直轄市衛生主管機關核准……。」同條例第三十條第一項規定：「違反第二十四條……第二項規定者，處新臺幣五萬元以下罰鍰……。」係就化粧品廣告所為之事前審查，限制化粧品廠商之言論自由，已逾越必要程度，不符憲法第二十三條之比例原則，與憲法第十一條保障人民言論自由之意旨有違，應自本解釋公布之日起失其效力。
三、解釋理由
(一) 廣告為商業言論，受言論自由保障
化粧品廣告係利用傳播方法，宣傳化粧品效能，以達招徠銷售為目的，具商業上意見表達之性質。商業言論所提供之訊息，內容非虛偽不實或不致產生誤導作用，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者，應受憲法第十一條言論自由之保障。
(二) 審查標準
按化粧品廣告之事前審查乃對言論自由之重大干預，原則上應為違憲。系爭規定之立法資料須足以支持對化粧品廣告之事前審查，係為防免人民生命、身體、健康遭受直接、立即及難以回復危害之特別重要之公共利益目的，其與目的之達成間具直接及絕對必要關聯，且賦予人民獲立即司法救濟之機會，始符合憲法比例原則及保障言論自由之意旨。
(三) 事實涵攝
系爭規定之立法目的應係為防免廣告登載或宣播猥褻、有傷風化或虛偽誇大（系爭條例第二十四條第一項參照），以維護善良風俗、消費者健康及其他相關權益，固均涉及公益之維護，然廣告之功能在誘引消費者購買化粧品，尚未對人民生命、身體、健康發生直接、立即之威脅，則就此等廣告，予以事前審查，難謂其目的係在防免人民生命、身體、健康遭受直接、立即及難以回復之危害。系爭規定既難認係為保護特別重要之公共利益目的，自亦無從認為該規定所採事前審查方式以限制化粧品廠商之言論自由及消費者取得充分資訊機會，與特別重要之公共利益之間，具備直接及絕對必要之關聯。
四、744號解釋是否變更了414號解釋的見解？
司法院釋字第414號解釋，認為藥品廣告事前審差之規定為合憲，到了第744號解釋認為化粧品廣告事前審查之規定為違憲。兩號解釋之相同處在於，藥品廣告與化妝品廣告同樣屬於「商業性言論」，也同樣採「事前審查」，故第744號解釋是否變更了414號解釋的見解？大法官意見書中有不同看法，整理如下：
(一）較偏向肯定變更414號解釋之見解
1.湯德宗大法官
本號解釋正視「事前審查」於言論自由之危害…乃我國實務上首次採取之「嚴格審查基準」(高標)，實質上已變更(修正)了本院釋字第414號解釋之見解，使我國言論自由保障更向前邁進一步。
2.詹森林大法官
就管制商業言論之法律，本解釋顯然提出與本院釋字第414解釋不同之違憲審查標準。
3.許志雄大法官
釋字第414號解釋表明藥物廣告涉及財產權之保障，且認為藥物廣告應受較嚴格之規範，而類似說詞並未出現在本號有關化粧品廣告之解釋中，這種微妙差異反映出彼此對商業言論認知及評價之不同。同係商業廣告之事前審查，何以前者認定合憲，後者反之，於此已見端倪。
4.羅昌發大法官
本件解釋意旨最重大的意義在於：針對言論自由之事前審查規定，建立較以往嚴格之「推定違憲」審查標準。
(二) 較偏向否定變更414號解釋之見解
1.許宗力大法官
從本號解釋將用字嚴格限縮至「化粧品廣告」所涉之事前審查，可見是秉一次一案原則，極為小心地不使本號解釋效力溢散，乃以為本號解釋涉及的既然是化粧品而非藥物廣告的事前審查，應能避免造成變更釋字第414號解釋的印象與後果。然事實上究竟有無變更釋字第414號解釋?本席認為答案至少是有部分肯定的。
2.黃昭元大法官
本號解釋就有關事前審查機制合憲性審查標準之論述，仍都扣緊系爭規定屬於對「化粧品廣告」之事前審查，而未將本號解釋所採審查標準明白擴張、並一般地適用於其他類型廣告，甚至是所有言論的事前審查機制。這是本號解釋在區別，而未正式推翻釋字第414號解釋審查標準之同時，所仍堅持的謹慎與自制。故其他商業言論(如藥物廣告)或非商業言論(如中小學教科書之審定)事前審查機制合憲性之審查標準，仍有待個別爭議發生並依法聲請本院解釋時，再另行決定之。
3.蔡明誠大法官
本件解釋，嚴格言之，尚未變更前述本院釋字第414號有關藥物廣告之商業言論非屬憲法絕對保障之自由權，得依法受到事前審查。本件解釋則認就化粧品廣告所為之事前審查違憲，與釋字第414號解釋係以藥物廣告作為解釋對象，並認不違反事前審查禁止原則，兩者之立論基礎及結論俱不相同。
4.黃瑞明大法官
本號解釋未明文變更或補充釋字第414號解釋，主要應是認為化粧品與藥物之誤用，對人體健康之可能損害有所差別，此由本號解釋理由書之字裡行間可窺知。
(三) 未明確表示意見者：林俊益大法官
藥物廣告與化妝品廣告同屬低價值言論之商業性言論，相關法律均設有事前審查之規範，二者保護法益不外乎國民健康或人民生命、身體或健康，何以藥物廣告之事前審查規範採取「較寬鬆」之審查標準予以審查，化妝品廣告之事前審查規範改採嚴格審查標準予以審查，本件解釋理由未能詳加論述改變審查標準之緣由，殊有缺憾！