1.前言
地方自治機關制定之自治法規若與上位法規範牴觸者，監督機關得依地方制度法第 30 條第 4 項函告無效，或依第 26 條第 4 項不予核定，過往就地方自治團體得否、及如何救濟，實務、學說迭有爭議，儘管憲法訴訟法施行後，無論是憲法訴訟與行政訴訟的關係或訴訟類型的選擇，皆有定論；然而，應由地方行政機關或地方立法機關代表地方自治團體提起行政訴訟，仍有疑義，最高行政法院 111 年度抗字第 6 號裁定即針對本問題進行說明，筆者遂藉本文介紹相關見解，分析當事人適格的問題。
2.本文
(1).最高行政法院 111 年度抗字第 6 號裁定
1.涉及者為自治條例，應由地方立法機關代表提起行政訴訟
「憲法訴訟法施行前，依司法院釋字第 527 號解釋之意旨，受函告無效者為自治條例，僅能由該地方自治團體之立法機關聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令；惟於憲法訴訟法施行後，依該法第 83 條第 1項第 1 款規定，地方自治團體之立法機關則須依法定程序用盡審級救濟而仍受不利之確定終局裁判，始得聲請憲法法庭為宣告裁判違憲之判決。
準此，自治監督機關對於地方自治團體之立法機關所議決之自治條例而為函告無效的負擔處分，直轄市如認其自治權之立法權受侵害，依司法院釋字第 527 號解釋意旨及憲法訴訟法第 83 條第 1 項第 1 款規定，即應由直轄市之立法機關代表直轄市行使其權限，依訴願法第 1 條第 2 項、行政訴訟法第 4 條規定，提起救濟請求撤銷，由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局的判斷。簡言之，直轄市自治條例遭行政院函告無效，而直轄市認行政院的無效函告侵害其公法人自治權之立法權者，就此涉及具體負擔處分適法性的公法上爭議，直轄市議會自得代表直轄市而以當事人身分，依行政訴訟法規定提起撤銷訴訟以資救濟。」
釋字第 527 號解釋肯認地方自治機關於監督機關作成函告無效時，得視受函告無效之自治法規類型為自治條例或自治規則，分別由地方之立法機關或行政機關視其性質聲請解釋憲法或統一解釋；而本裁定參考釋字第 527 號解釋之模式，亦區分自治條例或自治規則，分由地方立法機關或地方行政機關代表其所屬之地方自治團體，以當事人身分提起救濟，因此，若涉及者為自治條例，卻由地方行政機關提起行政訴訟，即屬當事人不適格。
2.可能成為實務穩定見解
最高行政法院 111 年度抗字第 6 號裁定認為，地方行政機關並非適格之原告，理應判決駁回，原審卻以函告無效非屬行政處分為由裁定駁回，屬違式裁判，而有適用法規不當之違法，故撤銷發回原審。
原告遂提出九點質疑，略可歸納為二個部分：其一為「援引釋字第 527 號解釋之不妥」，其主張釋字第 527 號解釋之標的為「函告無效之內容」，並非「函告無效之行為」本身，故無從用以證立應由直轄市議會代表直轄市聲請解釋，本件應參考釋字第 553 號解釋，由直轄市之行政首長（市長）代表直轄市自治團體；其二為「強調自治條例為『直轄市』之事項，故應由直轄市政府代表」，其主張依地制法第 55 條第 1 項及地方行政機關組織準則第 10 條規定，直轄市政府對外代表該市，自治條例經直轄市議會通過後須送直轄市政府，直轄市政府可選擇公布、提起覆議或報請上級政府函告無效、聲請解釋，可見自治條例係由直轄市政府及直轄市議會依法定程序共同制定，並非單純直轄市議會之議決事項，而係「直轄市」之自治條例，故應由直轄市政府代表。
然而，原審法院最終仍以行政訴訟法第 260 條第 3 項規定為由，依循上級審之見解，認原告因當事人不適格而無權利保護必要，不經言詞辯論，逕以判決駁回；另外，臺北高等行政法院 110 年度訴字第 796 號判決亦於判決理由中援引最高行政法院 111 年度抗字第 6 號裁定，可見，本見解可能成為未來實務的穩定見解。
(2).評析
行政訴訟法第 22 條規定，自然人、法人、中央及地方自治機關、非法人團體，有當事人能力，其中，法人包含私法人及公法人，因此，地方自治團體有當事人能力，應無疑義；機關並非實體上權利義務主體，理論上應無當事人能力，惟為求訴訟上便利、行政實務之需要，以實際對外從事活動之組織體為當事人，有其必要，故亦承認機關有當事人能力。
我國實務向來多以機關作為行政訴訟之當事人。作為被告之情形，依行政訴訟法第 24 條規定，凡經訴願程序之行政訴訟，均以機關作為被告，但即便是未經訴願程序者，實務亦多以機關作為被告，作為原告之情形亦同。除農田水利會或行政法人外，幾乎未見以國家或地方自治團體作為當事人之情形，故現行法制針對行政主體之當事人能力，雖兼採「權利主體原則」與「機關原則」，實際上係採「機關原則」，例外始採「權利主體原則」。因此，地方自治案件中，當事人欄位所列者通常為地方自治機關，代表人欄位則為該地方自治機關之代表人。
事實上，自治法規遭函告無效或不予核定時，受侵害者應為地方自治團體以訂定自治法規、地方立法機關議決或地方行政機關辦理自治事項等不同形式所展現之團體權限，而非地方自治機關於地方自治權限範圍內所享有之機關權限，基此，理應由地方自治團體擔任當事人，並由首長擔任地方自治團體之代表人。然而，當行政首長與議會多數分屬不同政黨時，則可能產生問題，行政首長基於政治考量，可能不願意為了自治條例提起行政訴訟，另外，考量實務以機關作為當事人之模式執行已久，最高行政法院 111 年度抗字第 6 號裁定之見解應值得參考。
3.結論
最高行政法院 111 年度抗字第 6 號裁定區分涉及者為自治條例或自治規則，分由地方立法機關或地方行政機關代表其所屬之地方自治團體，以當事人身分提起救濟，可能成為實務穩定見解。
4.給考生的叮嚀
儘管憲法訴訟法施行後，無論是憲法訴訟與行政訴訟的關係或訴訟類型的選擇，皆有定論，惟仍建議考生留意憲法訴訟法施行前後的見解流變，畢竟地方自治作為行政法與憲法交錯之領域，極度適合作為新制的公法考題。
