※接續《從黃牛火車票處罰案論處罰法定主義與從輕從新原則－簡評最高行政法院 108 年度判字第 396 號判決（上）》
前言
本案之當事人違反鐵路法第65條規定，販售「黃牛票」之行為，嗣後鐵路法第65條進行修法，將處罰方法從「刑罰」變更為「行政罰」，經檢察官查獲後為不起訴處分，行政機關裁處出售車票價格1倍的罰鍰，試問：行政機關可否在修法後依循新法規定，另行對修法前之違法行為（販售黃牛票）作成罰鍰處分？又判斷輕重之標準是以處罰種類為基準，還是處罰金額為基準？上開問題與一行為不二罰、處罰法定原則及從新從輕原則息息相關。
上篇詳細介紹了本案判決中當事人之主張，與最高行政法院之見解，本篇將針對本判決就處罰法定原則與從輕從新原則兩個法律原則之審查進行剖析。
標籤：黃牛票、鐵路法、從輕原則、處罰法定主義、可罰性預見
参、判決評析
本案主要攻防之部分有二：首先，交通部用新法處罰甲在舊法下販售黃牛票之行為，是否違反處罰法定主義？另一個攻防的部分是，交通部對甲依新法所處之罰鍰，金額高達100多萬元，與舊法規定「處拘役或科或併科一千元以下罰金」相比，是否違反從新從輕原則之問題，整理成兩大爭點分析如下：
一、處罰法定原則之定義
處罰法定原則，是依照行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」最高行政法院重申第4條的立法理由，認為依法始得處罰，是民主法治國家基本原則之一，對於違反社會性程度輕微的行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖較諸「對侵害國家、社會法益等科以刑罰的行為」情節輕微，惟本質上仍屬對於人民自由或權利的不利處分，其應適用處罰法定主義，仍無不同。為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有的責任，因此有行政罰法第4條所謂處罰應以行為時法律有規定為限制之規範。
而最高行政法院進一步說明，刑罰與行政罰間之差異，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為的制裁，而刑罰的懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰的必要。且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用，故有行政罰法第26條第1項前段規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」綜上所述，刑罰與行政罰之間孰輕孰重，雖然各國立法例或學說容或有不同的見解，惟我國立法者業已於該條規定及其立法理由中，認為無論從行為的情節輕重、違反社會性或法益侵害的程度及懲罰的作用等方面而言，刑罰均屬較行政罰為重的制裁。
從上開描述中，可得出兩個訊息，第一個，行政罰法第4條所謂處罰法定主義之法律，除了指行政罰之法律，也包括法律之制裁手段從「刑罰』變更為「行政罰』、或從「行政罰」變更至「刑罰」之情形。因為從最高行政法院解讀立法理由而謂「惟本質上仍屬對於人民自由或權利的不利處分，其應適用處罰法定主義，仍無不同」、「刑罰與行政罰同屬對不法行為的制裁，而刑罰的懲罰作用較強」，似可推敲是根植於行政罰與刑罰間是「量的區別說」，而非「質的區別說」，然法院在判決後段交錯適用「從新從輕原則」時，與本段看似採量的區別說之見解產生衝突，詳述如次段。
二、處罰法定原則與從新從輕原則之關係－平行或交錯？
從輕從新原則，依據行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」該規範是針對在「法律變更」之下，人民之個案應如何適用法律之問題，原則應以裁處時之法律為主（從新），例外在裁處前法律對受處罰人民有利時，適用舊法（從輕）。
而本案中首要問題是，「舊法」之適用與「新法」之適用，孰對於當事人甲之處罰較為輕微？雖從最高行政法院在一開始之論述，似與高等行政法院持同一見解，俱認為刑罰是較行政罰為重之制裁。然而，因為原本罰金之最高裁罰效果是18萬元，而罰鍰可能高達114萬之多，最高行政法院認為差距過大，因此話鋒一轉，認為處罰之規定，應使受規範人一開始可預見其行為之可罰與效果，方符合信賴保護原則，所謂從輕原則，亦應在行為時法律（舊法）所明定的法律效果範圍之內，認為本案已大幅逾越上訴人行為時對其行為可罰性的預見可能範圍，有悖於『處罰法定主義』的要求，因此得出裁罰數額應受「舊鐵路法」得預見範圍為上限之結論。
本案判決得出「適用新法之處罰種類，但金額適用舊法」之結論，在同時兼採從輕與從新之考量下，重疊適用舊法與新法，此見解本文認為容有疑問，理由羅列兩點如下：
（一）交錯適用處罰法定主義與從新從輕原則
所謂處罰法定主義其實就是法律保留原則在裁罰之具體性規範，既然行為當時已有處罰規定，處罰法定主義的審查就此結束，則會進入到其他原則之審查，處罰應適用行政罰還是刑罰，則是從新從輕原則之問題。也就是說在分開不同原則之審查下，可能會得出兩種結論，第一種，本案甲應適用行政罰之規定，第二種，適用刑罰之規定。而最高行政法院卻得出適用行政罰，但是於額度上適用刑罰之效果，有混淆處罰法定主義與從新從輕原則之論述外，尚有割裂適用從新從輕原則之問題。再者，信賴保護原則有其自己之內涵與要件，法院既然要以此作為金額以18萬為上限之結果，亦應具體一一審查該原則，如信賴基礎、信賴表現與信賴值得保護之三要件，否則容易使人誤解，立法者對於法律處罰僅得下修，禁止上修之情形。
（二）從新從輕原則之割裂適用
既然本案判決謂「惟我國立法者業已於該條規定及其立法理由中，認為無論從行為的情節輕重、違反社會性或法益侵害的程度及懲罰的作用等方面而言，刑罰均屬較行政罰為重的制裁」，可見其認為，採擇刑罰或行政罰手段制裁哪一種，屬於立法政策之考量，但法條並未針對實際個案適用上，可能會產生金額差距過大之「過度裁罰之問題」，本文認為屬於立法漏洞之問題，而無法透過處罰法定主義與從新從輕原則之交叉適用解決該問題，且從行政罰法第5條規定之文義可見，從新從輕原則，應該是視情況選擇「從輕」或「從新」其中之一，可見該立法漏洞無法單靠法院運用法律解釋解決過苛之問題，本文以為較有正當性之法條，應是依據行政罰法第18條第1項「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」酌予裁減問題，或是透過釋憲程序，方得處理新法因為處罰金額過苛之問題（比例原則合憲性審查）。
肆、結論
本案之裁處金額之落差距大，法院查覺此事，體恤人民固然有其美意，但是論證過程過於割裂適用各個處罰之法律原則，從本號判決中，不但無法明確認定，究竟對於刑罰與行政罰之間，是量的區別說還是質的區別說。且運用處罰法定主義與信賴保護原則得出本案「適用新法之處罰種類，但金額適用舊法」之獨創見解，除誤用從新從輕原則之概念（因為理論上應得出從新法或舊法其一答案之文義適用結果），亦忽略各個法原則皆有其各自內涵，不宜相互解釋。法院在為修法前後處罰金額過苛之「立法漏洞」找尋現行法下正當性法條依據或理論時，仍應該正確適用法律與各法律原則之內涵，否則恐形成法官造法之情形。
