一、前言
疫情期間，依衛福部公告，未正確配戴口罩者須經勸導不聽，始得裁罰。然而高雄市市長於2021年5月19日下午宣布於該市流行疫情指揮中心第79次會議上決議之「加嚴措施」，包含民眾於室內亦應配戴口罩，以及若發現外出市民未配戴口罩時，可逕予開罰，無庸符合勸導不聽之要件…等規定。此種經地方自行加嚴、與中央公告有違之防疫措施，效力為何，自有待進一步討論。近日高雄地方法院110年度簡字第108號行政判決撤銷人民因未戴口罩所逕受之裁罰處分，認為高雄市政府並無自行制定加嚴措施之合法權限，引起學界討論，林明鏘教授亦為文分析之，值得考生注意。
二、正文
（一）引導案例
高雄市政府為防範COVID-19疫情蔓延，於民國110年5月19日之記者會公布高雄市民「外出或於公共場域、室内空間未戴口罩者將立即開罰」等防疫措施。甲為該市市民，於2021年5月22日下午在其家門外5公尺路口，被A市警員稽查發現其未依規定配戴口罩，高雄市衛生局未經勸告，即依傳染病防治法第36條及同法第70條第1項第2款，處以甲3,000元罰鍰。甲不服，認為高雄市衛生局依據地方防疫規定，未經勸導即行開罰，已違反衛福部2021年5月21日之公告「外出時應全程配戴口罩；經勸導不聽者，始得依法裁處」之內容，為無效之裁罰，遂提起訴願，遭決定駁回，後提起本件行政訴訟。
（二）案例分析
中央與地方自治團體就防疫措施之權限劃分
依高雄地方法院110年度簡字第108號行政判決（下稱系爭判決）之見解，衛福部於109年1月15日已依傳染病防治法第3條規定，公告COVID-19為第五類法定傳染病，從而依傳染病防治法第7條以及第8條第1項規定，足認嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）既列為第五類法定傳染病，其流行疫情、疫區之認定以及發布與解除，依傳染病防治法第8條規定均屬衛福部之權限，其可實施各項有效防疫措施。而高雄市政府除得依傳染病防治法法第71條規定及衛福部5月21日公告之規定，依法裁罰外出不依規定全程佩戴口罩，經勸導不聽之境內民眾外，就其餘防疫政策之決定及防疫措施並無事務管轄權。
然就法院上開見解，林明鏘老師認為其有商榷餘地。首先，傳染病防治法第36條及第37條第1項第6款即已明文授權地方自治團體得採取「其他防疫措施」，毋須中央疫情指揮中心再以委任方式授予其「管轄權限」，蓋地方自治團體依傳染病防治法第2條或地方制度法第18條、第19條第9款所享有之其他「防疫措施」及「衛生管理」權限，並未受肺炎特殊條例或傳染病防治法加以剝奪，故中央與地方應共同享有訂定防疫措施之權限。此外，系爭判決認為高雄市政府既無事務管轄權限，依該決議所生之處分即為無效。然而林明鏘老師認為，若此類地方自行加嚴之裁罰均因地方不具相關權限，而自始當然確定無效，其影響法律秩序安定性過鉅，也違背學說素來對無效行政行為所持之嚴格標準，即其瑕疵「應如刻在額頭一般明顯」。
高雄市政府疫情指揮中心會議決議之定性與效力
於疫情期間，中央與地方自治團體各自組成防疫指揮 中心，常以記者會宣達眾多防疫事項，因而形成眾多防疫「公告」。此種疫情期間之「記者會公布事項」，以及各級防疫指揮中心之公告事項，其法律定性如何，究為對不特定人之行政指導？抑或是一般處分？還是還是法規命令及地方自治法規？均有所疑。按此爭點之實益，除涉及依該規定所生裁罰之合法性判斷外，亦涉及法院之法官於審查具體個案時，可否一併加以附帶審查相關公告合法性等重要問題。
就本案高雄市政府於記者會所發布防疫公告之規範性質，林明鏘老師進一步指出，因其有傳染病防治法第36條及第37條第1項第6款之授權，又其規範對象為全體市民，並設有處罰規定，應屬「自治條例」。然查本件，高雄市政府並未經地方議會議決，逕行公告該防疫規定，亦恐有違反地方制度法第28條第2款規定，而得撤銷之，然於其文章末尾，林明鏘老師就疫情期間之各種防疫規定，亦提出立法論上之建議。氏認為無論是中央機關或地方政府，此等以「公告」或「決議」便宜行事，均非法治國家之規範常態行政行為。為避免此種情形，宜在傳染病防治法或行政程序法修訂中，加以明定其程序及效力，使得法治國家的社會秩序能夠「亂中有序」。
三、結論
就地方政府與中央相違或其自行加嚴之防疫規定效力為何，目前應尚有數起類似案件在爭訟中，行政法院是否會就中央與地方自治團體之防疫權限分配形成穩定見解，仍有待觀察。林明鏘老師就此類案件之觀察與分析，亦值參考。立法論上，仍宜明訂相關防疫措施之制定與生效程序，避免行政機關便宜行事，反有損法治國之要求。
四、給考生的話
就此類案件，首應注意地方制度法與傳染病防治法就中央與地方在衛生、防疫相關事項的權限劃分，並應進一步討論相關規定的效力、性質以及救濟方式。
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1.本引導案例改寫自臺灣高雄地方法院110年度簡字第108號行政判決參照。
2.傳染病防治法第7條：「主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」
3.傳染病防治法第8條第1項：「傳染病流行疫情、疫區之認定、發布及解除，由中央主管機關為之；第二類、第三類傳染病，得由地方主管機關為之，並應同時報請中央主管機關備查。」
4.傳染病防治法第71條：「本法所定之罰鍰、停業，除違反第三十四條規定者，由中央主管機關處罰外，由地方主管機關處罰之。但有下列情事之一者，中央主管機關得處罰之：
一、違反第九條、第五十八條至第六十條規定者。
二、於中央流行疫情指揮中心成立期間，違反本法規定。」
5.傳染病防治法第36條：「民眾於傳染病發生或有發生之虞時，應配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施。」
6.傳染病防治法第37條第1項第6款：「地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關（構），採行下列措施：六、其他經各級政府機關公告之防疫措施。」
7.傳染病防治法第2條：「本法主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」
8.林明鏘，〈加嚴的地方防疫規定違法無效？疫情下的地方事務管轄權限為何？〉，《月旦法學教室》，第243期，2023年1月，頁7。
9.林明鏘，同前註。
10.林明鏘，同前註，頁8。
11.地方制度法第28條第2款：「下列事項以自治條例定之：二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。」
12.林明鏘，同註8，頁9。
