初探年改三解釋（下）─釋憲爭點探討／雁引

初探年改三解釋（下）─釋憲爭點探討
在上篇文章中，我們已簡介退撫制度演變以及年改三解釋之程序爭點，本篇接下來將探討釋憲實體爭點。又年改三解釋另涉及軍公教人員之之財產權、生存權、工作權及平等權，惟囿於篇幅，本文聚焦於法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則之討論。
# 文／雁引
通過司法官考試；國立臺灣大學法律學院財稅法學組
　　
一、 釋憲爭點
（一） 爭點
年改三法所涉及之軍公教提高退撫基金共同撥繳費用之基準、增列年滿55歲要件（軍人年改無）、優惠存款利率、退休所得替代率、過渡期間等規定，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？
（二） 主要基本權
憲法第18條保障之服公職權：服公職權包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。所稱退休金（退伍金、退休俸）之權利，係指軍公教人員因服公職取得國家為履行對其退休（退除役）後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。
（三） 審查標準與審查密度
審查標準採取「層級化保障」，即以「人民基本權所受侵害程度」而有不同審查密度。年改三解釋以退休金（退除給與） 之「財源」，區分不同層級之保護[1]：
（詳見圖一）
（四） 釋憲結論
1. 政府負最後支付保證責任之意涵：
軍公教人員之各個退休撫卹法律均可見「由政府負最後支付保證責任」一詞。多數意見認為，系爭法律所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施，在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施。
2. 退撫（除）給與並非遞延工資之給付
俸給與退休金（退除給與）給付請求權為服公職權所衍生之權利。退撫（除）給與為軍公教人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與，退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其性質整理如下：
（詳見圖二）
3. 系爭規定無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背
(1) 法律不溯及既往原則之適用
A. 禁止法律溯及既往原則之意義：
所謂禁止法律溯及既往原則，係指新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係。然倘新法適用於舊法施行時已發生而尚未終止之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。
B. 非一次性之退休（除）給與屬繼續性法律關係：
因為（1）退撫（除）給與請求權可能因退輔（退除役）後始發生之事由而停止、喪失、恢復；（2）退休（退伍除役）人員經審定後之月退休金（俸），於系爭規定施行前，應隨現職（役）人員調薪而更動，於系爭規定施行後，得隨消費者物價指數等之變動而調整；（3）於支領月退休俸、贍養金期間，得申請改支退伍金（僅軍人退撫有）。因此，一次性之退休（除）給與屬繼續性法律關係。
C. 小結：
非一次性之退休（除）給與於完全給付前，該法律關係尚未終結。故系爭新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退除給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。
(2) 信賴保護原則與比例原則之適用
A. 信賴保護原則之意義：
立法者就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如符合信賴保護要件，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則。
B. 審查標準
依系爭規定調降之退撫給與，並未及於受規範對象在職時所提撥之費用，扣減之退休所得之財源，屬恩給制之範疇，故應採較為寬鬆標準。
C. 信賴保護要件
系爭規定施行已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退休（除）給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。
D. 公私益衡量
a. 優惠存款自施行以來，軍公教人員俸給比其他行業就業者並未持續偏低，如繼續給予以遠高於市場利率計算之全部優存利息，其合理性基礎已有動搖。
b. 年資補償金之給付，使適用新舊制度之群體間退休所得不均衡。
c. 退撫基金，因自始提撥費率與收益率不足，其財政入不敷出，政府提高撥繳費用之基準、調降受規範對象之退撫新制退撫給與，目的係為維護退撫基金之存續。
d. 因人口結構老化及少子化結果，領取退除給與人數與年數增加，但繳納費用者人數愈少；且系爭法律施行前之退休所得與現職人員待遇相差不大，造成退休年齡偏低、退休給付年限增長，除政府以預算支應之退撫給與負擔持續加重外，亦導致政府長期培育之人才太早流失，影響政府施政效能。
綜上，對原退輔（除）給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當。
E. 手段必要性
a. 以服役年資與本俸二要素，為退休所得替代率（俸率）計算基準，尚屬合理；替代率（俸率）之設定，有助於系爭條例目的之達成。
b. 過渡期間、底限與不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段。
c. 扣減順序[2]規定，有助於系爭條例目的之達成（軍人釋憲無）
對受規範對象而言，原退休所得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效益並無差異，但扣減順序規定有助於處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。
綜上，上開規定採取之調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
[1] 此處審查標準似乎係以財產權來理解，然而財產權與服公職權所保護之財產性質給付請求權之區別，以及是否因涉及服公職權而提高審查標準，多數意見均未提及。相關討論，請參考湯德宗大法官之部分不同意見書，頁26以下、張瓊文大法官協同意見書頁1-8。
[2] 公務人員退休法第32條、公立學校退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款辦法第4條均規定，退休所得與優存利息之總和，如超過新法所訂年度退休所得替代率與本俸計算之總額時，先以優存利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除。

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