標籤：
＃判斷餘地＃獨立專家委員會＃釋字第553號解釋＃多元意見＃評估特權
標題：
判斷餘地於判決之運用及相關學理討論-以專家委員會為中心
內文：
一、判斷餘地於實務見解之公式：
自釋字第553號解釋作成以來，司法實務對於不確定法律概念以及判斷餘地的審查已經有了固定的模式。以最高行政法院100年度判字第2043號判決為例：「不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更」。
上述判決關於判斷餘地的論述是行政法院透過裁判累積出來的公式。亦即碰到不確定法律概念時以「原則/例外」模式為審查，原則上行政法院可以全面審查不確定法律概念，僅在遇到上述類型之案件時例外降低審查密度，僅審查主管機關之決定是否有恣意瑕疵 。獨立專家委員會屬於例外降低審查密度之案件類型，但是行政事件中存有委員會判斷者並不在少數，但是究竟哪種委員會之判斷屬於判斷餘地呢？
二、以不當勞動行為裁決委員會之相關判決建立問題意識
針對不當勞動行為裁決事件，勞資爭議處理法與工會法各有規定勞工於工會法及團體協約法所生爭議得向中央主管機關申請裁決，此處之中央主管機關是勞動部，其組成之不當勞動行為裁決委員會包含來自勞動部以外熟悉勞工法令與勞資爭議的專家。最高行政法院102年度判字第748號判決及104年度判字第287號判決皆認為不當勞動行為裁決委員會因為有外部專業人士的參與，且其行使職權不受到勞動部之指揮並以合議作成而具有獨立地位，其裁決決定具有判斷餘地。最高行政法院108年度判字第88號判決則認為並不是所有不確定法律概念形式上合乎上述判斷因素的事件，都應該一律尊重行政機關的判斷而認有判斷餘地，仍應視其性質而定。例如不涉及風險預估、價值取捨或政策決定的事實認定及法律的抽象解釋，本來就屬於行政法院進行司法審查的核心事項，行政機關自無判斷餘地可言，而且不因為它是經由獨立專家委員會所作成的行政處分，而有所不同。是以該判決並不承認不當勞動行為裁決委員會之裁決係判斷餘地。
三、學者見解
傅玲靜老師 在對臺北高等行政法院106年度訴字第1057號判決之評析中，亦提出獨立專家委員會之判斷標準。本文以下將以文章摘要的方式向讀者介紹。
（一）臺北高等行政法院106年度訴字第1057號判決：
本件係原告為了進行開發，以區域計畫法之相關規定向內政部申請變更非都市土地使用分區。惟其開發計畫之聯絡道路路寬不符合標準，因此由內政部區域計畫委員會成立專案小組審查是否符合區域計畫法及相關行政規則所規定之例外情況。其後專案小組認定並不符合，內政部因此作成不予許可之決定。原告嗣提起救濟，法院則以內政部區委會屬於獨立專家委員會，承認其判斷餘地之存在，並認為本件無恣意違法之瑕疵，是以原告之訴無理由。
（二）學者對臺北高等行政法院106年度訴字第1057號判決之評析：
1、規範授權理論：
基於法治國中權力分立以及基本權保障實效性，司法權的限制屬於例外情形，行政權對個人權利的決定只有在法律規定享有最終決定權限時，才可以不受法審查或僅受有限度的審查，否則將違反基本權有效保障之精神。至於法律之授權，可以是法律明文規定，也可以是基於解釋法律而得出。解釋時，除了以文義、體系、歷史或目的性解釋以外，另須注意僅涉及事實或經驗概念，不涉及預測或未來指示之判斷時，不承認其有判斷餘地。
2、判斷餘地案例類型：
德國實務以裁判逐步建立判斷餘地之案例類型。例如屬人性的案件包括考試評分、學校獎懲、長官對公務員表現之判斷等。而就委員會的部分，之所以承認獨立專家委員會屬於判斷餘地，並不是因為委員會的組成方式或是其專業知識，因為法院在審判中也可以透過鑑定的方式來審查其合法性。重點在於：(1)確保委員會有多元意見之組成以形成最後評估的過程，(2)另外在科技、環境領域中承認「評估特權」，因為評估性的預測決定時常涉及具有整體關聯性的政治、經濟或社會文化等，又或者是時常涉及分歧的專業意見，當此時法院即使藉由鑑定人的協助也無法充分取代行政機關之判斷。且預測與評估的本質就具有不確定性，法院審查時面臨同樣的不確定性，自無法以鑑定取代之。
但是應注意的是如果評估特權僅佔了行政決定中的個別事項，因為其他事項不涉及判斷餘地，是以最後的行政決定並非判斷授權事項，此時法院應予以審查，其審查方式則為利益衡量。
以本件來說，其開發計畫將影響當地未來的交通狀況，就交通狀況之預估屬於預測與評估之事項，可認屬於立法者有意授權主管機關享有判斷餘地。但是依照區域計畫法的相關規定，開發許可作成前除了交通狀況外還需要考量其他事項，就其他事項並非判斷餘地，是以法院審查最終的開發許可時，因其內包含有判斷餘地的事項以及無判斷餘地者，此時應考量委員會及主管機關判斷之結果，以及所涉公益與私益，以利益衡量的方式審查之。
此外，本件判決理由以專業性認定區委會具有判斷餘地，惟委員會的專業性並非承認之理由，毋寧是多元意見之對話過程才屬之。本件縱使有來自不同領域的專家學者，但是至多僅提供其專業意見，並無多元意見之交換與折衝，不得因此即認定具有判斷餘地。
四、結論
總結來說，實務見解對於專業委員會之判斷大致分成只要有專家參與即構成者，以及涉及風險預估、價值取捨或政策決定等事項，始得認為應尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性者。學說見解則認為就專家委員會之判斷應該僅有多元意見之組成，以及對預測評估性事項有評估特權這兩種委員會才屬之。以學說見解檢討前述不當勞動行為裁決事件時，該裁決委員會做成決定並無多元意見折衝之過程，亦非針對預測與評估性事項所作，並無評估特權之存在，是以應非構成專家委員會之判斷餘地類型。附帶一提，讀者遇到有委員會之題目，於作答時仍須熟記較無爭議者，原因在於我國實務亦以裁判建立判斷餘地的類型。
其中教師評審委員、閱卷委員、公務人員考評委員等同時涉及屬人性之事項以及專家委員會，實務多數認為此時構成判斷餘地。至於涉及計畫性與預測性領域之委員會時，若能輔以上述實務見解與學說見解作答，相信能獲得高分。
[1] 實務所承認之恣意瑕疵計有8種類型：(1)是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；(2)事實涵攝有無明顯錯誤；(3)法律概念有無違背解釋法則或牴觸上位規範；(4)行政機關之判斷是否有違一般公認之價值判斷；(5)行政機關之判斷是否出於與事物無關之考量；(6)行政機關之判斷是否違反法定之正當程序；(7)做成判斷之行政機關其組織是否合法且有判斷之權限；(8)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則等。
[1] 傅玲靜（2019），〈源自立法者授權之行政機關判斷餘地──臺北高等行政法院106年度訴字第1057號判決評析〉，《月旦裁判時報》，81期，頁5-14。
