由釋字第717號年金改革的爭議～談「信賴保護原則」與其在歷年司法院大法官所為之解釋(上)

壹、前言
 
「法治國原則」為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。在行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。
以近來引發重大社會抗爭之〈公務人員年金改革事件〉為例，擬將18%優惠存款取消或降低，讓其儘早走入歷史。致使部分軍公教人員認為這是違反早年政府對其所做的承諾，有違信賴保護原則。然而站在政府立場，其主要的目標在於減輕國家財政負擔，自然必須修法刪減相關退休年金之給付，不論現職人員或退休人員之退休年金一律均受波及。是以，此次改革修法將涉及數十萬人重大經濟權益的變動，為因應此一變動，許多家庭恐怕要重新作生涯規劃。對於此次被改革者是否適用信賴保護原則，至今仍眾說紛紜，尤其是對於實體法上已取得財產權利的退休公務人員，其是否有信賴利益？是否必須加以保護？又如何保護？更是莫衷一是。
本文先就信賴利益保護原則之定義、相關內涵作出說明，再就歷年司法院大法官針對「信賴保護原則」所為之解釋做出整理，讓讀者一窺全貌……，最後再從「法規變動所欲追求之公益」與「人民信賴法規存續之信賴利益」，建議兩者應加以衡量以求國家長治久安。
 
 
貳、定義
 
「信賴保護原則」（英語：Legitimate Expectation，香港譯為「合法期望」），是起源自英國行政法的法律概念。另一說信賴保護原則源自德國，最先適用於授益行政處分之撤銷或廢止，其後經過該國憲法法院不斷引用，而逐漸成為憲法層次的法則，同時拘束行政、立法及司法部門。在我國亦有類似的發展，該原則首見於司法院院字第1557號解釋，嗣經行政法院與司法院大法官釋字一再援用，並明文於訴願法、行政程序法等相關法律。而其定義：信賴保護原則，係指人民對國家行為之持續性所產生的合法信賴，應適度加以保護，一旦國家行為須為廢棄時，不得僅為追求公益而任意予以變更，致令人民值得保護的信賴利益因而受損。換言之，法院在進行違憲審查時，乃在保護人民對於國家正當合理的信賴；人民因信賴特定行政行為所形成之法秩序，而政府安排其生活或處置其財產時，不能因為嗣後行政行為之變更而影響人民之既得權益、使其遭受不可預見之損害。
 
參、信賴保護原則的內涵
 
信賴保護原則之根據，有認為係「誠實信用原則」者，有認為係法治國家原則中之「法律安定性原則」，亦有認為係根據社會國家原則或基本權利之保障者。其中應以法律安定性原則為主要之根據。信賴保護原則，應屬憲法位階之原則，對行政及立法皆有適用。
一、信賴保護要件
(一)信賴基礎：
係指作為信賴對象之國家行為，亦即必先有國家行為之存在，始有形成人民信賴之可能，此一國家行為態樣甚多，除行政處分外，包括法律、法規命令，乃至行政規則均屬之。同時，受益人須信賴該國家行為，如果不知其存在，自無信賴可言。
(二)信賴表現：
係指人民因信賴國家之公權力作為將繼續有效存續，有關自身權益（特別是財產權益）之處置。惟純屬法規適用對象主觀之願望或期待，而未有表現以生信賴事實者，則無信賴保護原則之適用。
(三)信賴值得保護：
有關信賴是否值得保護，多數說分為三個層次，其一為判斷信賴利益的存在；其二係不值得保護情形之排除（參照行政程序法第119條規定：受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者）；最後則是信賴利益（私益）與公益進行權衡。
因此何種狀況符合信賴保護原則，而必須給予人民存續保障或信賴補償，端視是否符合信賴保護要件。惟對此學者間有不同見解，多數學者認為應具備以上三個要件，即受益人具有信賴基礎、信賴表現及其信賴值得保護。亦有認為具備信賴存在及信賴值得保護即可。
二、信賴保護方法
行政機關可以透過信賴利益與公益的衡量，決定如何保護人民的信賴利益。一般而言，對於人民信賴利益的保障主要有下列方式：
(一)存續保護：
指不論現存法律狀態是否合法，一律穩定人民所信賴之法律狀態，亦即維持原來之信賴基礎。目的在維持原來的法秩序所保護的個人利益，因此，維持原國家行為的存在。選擇此種保護方式多鑒於信賴利益屬於非財產之性質者，例如授與國籍、發給營業執照等。
(二)財產保護：
指破壞原來的信賴基礎，適用新的國家行為，但給予適當的財產補償。即在廢棄系爭國家行為所生的公益大於維持之信賴利益時，仍不得不變動該秩序，為兼顧相對人的私益，改以財產補償相對人所受的損失。採取此種保護方式者，以信賴利益具有財產性質為宜，例如發給救濟金、退還稅金等。
(三)其他保護：
有時為兼顧公益與私益，亦得採取其他保護方式，而不以上述兩者為限。例如及早公告周知或訂定過渡條款。
三、信賴利益與公益權衡之判斷標準
參酌以下德國行政法院實務見解所建立之判斷標準：
(一)行政處分之性質：
對於不具財產性質的行政處分，人民之信賴程度應較高。
(二)行政處分之種類：
如係具有持續效力之行政處分，人民之信賴程度較高。
(三)處分機關之層級：
作成行政處分機關的層級愈高，相對人民之信賴程度也愈高。
(四)程序之種類：
法源位階高者如法律，因其制定過程嚴謹，則人民之信賴程度較高；反之，行政規則之訂定不若法律嚴謹，其信賴程度則較低；同理，針對必須具備一定形式作成之行政處分，其信賴程度亦較高。另倘法律對於特定行政行為賦予特別保護功能，則其獲得信賴程度也應較高，例如土地登記所具備的絕對效力。
(五)受益人取得之法律地位：
行政處分作成後，經過時間愈久，處分相對人的法律地位愈鞏固，其信賴相對愈值得保護。
(六)受益人本身情況：
如高齡受領給付者，應具有較高之信賴利益。
四、「信賴保護原則」之明文化
主要係規範於訴願法及行政程序法，惟因行政程序法施行較晚，且規範對象不以原處分必須顯屬違法或不當為限，其適用範圍與影響程度均較訴願法為大，爰就行政程序法相關條文析述如下：
(一)違法行政處分之撤銷：
行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一一九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
(二)信賴不值得保護之情形：
行政程序法第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
(三)撤銷違法行政處分之效果：
行政程序法第120條規定：「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」
(四)合法授益處分之廢止：
行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」
(五)合法授益處分廢止之效力：
行政程序法第125條規定：「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」
(六)合法授益處分廢止之效果：
行政程序法第126條規定：「原處分機關依第123條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。第120條第二項、第三項及第121條第二項之規定，於前項補償準用之。」
由以上條文可知，在違法行政處分之撤銷，「依法行政原則」與「信賴保護原則」立於對峙狀態。對此，立法者於行政程序法第117條採「原則許可、例外禁止」之負面列舉之規範方式；而在合法授益處分之廢止時，「信賴保護原則」受「依法行政原則」之支持，此二原則處於合作而非對立之關係。惟作成行政處分時所依據之事實或法律狀況，嗣後有所改變，以致原來合法的行政處分，在內容上與現行法有所出入，又產生「法律安定」及「信賴保護」二者與「合法性」之緊張關係。爰此，立法者於同法第123條改採「原則禁止、例外許可」之正面列舉方式規範。即經決定予以廢止者，除受益人未履行負擔而廢止者外，亦以向未來生效為原則。對信賴該處分而因廢止受有損害之受益人，並應給予補償。