由釋字第717號年金改革的爭議~談「信賴保護原則」與其在歷年司法院大法官所為之解釋(上)

憲法解釋之目的,乃是闡明憲法的規範意旨,揭示憲法所蘊含之價值秩序,並適度填補憲法的闕漏。憲法解釋並非只是憲法條文字句的機械式詮解,尚應盱衡時代演進而隨之有所變遷,俾以回應社會的需求,故憲法解釋的結果不排除對憲法給予一定程度的補充,或擴增或限縮,甚至形成憲法上之法的續造。
文章主圖
壹、前言
 
「法治國原則」為憲法之基本原則,首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。在行政法規公布施行後,制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時,應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內,對構成信賴要件之事實,有客觀上具體表現之行為,且有值得保護之利益者,即應受信賴保護原則之保障。
以近來引發重大社會抗爭之〈公務人員年金改革事件〉為例,擬將18%優惠存款取消或降低,讓其儘早走入歷史。致使部分軍公教人員認為這是違反早年政府對其所做的承諾,有違信賴保護原則。然而站在政府立場,其主要的目標在於減輕國家財政負擔,自然必須修法刪減相關退休年金之給付,不論現職人員或退休人員之退休年金一律均受波及。是以,此次改革修法將涉及數十萬人重大經濟權益的變動,為因應此一變動,許多家庭恐怕要重新作生涯規劃。對於此次被改革者是否適用信賴保護原則,至今仍眾說紛紜,尤其是對於實體法上已取得財產權利的退休公務人員,其是否有信賴利益?是否必須加以保護?又如何保護?更是莫衷一是。
本文先就信賴利益保護原則之定義、相關內涵作出說明,再就歷年司法院大法官針對「信賴保護原則」所為之解釋做出整理,讓讀者一窺全貌……,最後再從「法規變動所欲追求之公益」與「人民信賴法規存續之信賴利益」,建議兩者應加以衡量以求國家長治久安。
 
 
貳、定義
 
「信賴保護原則」(英語:Legitimate Expectation,香港譯為「合法期望」),是起源自英國行政法的法律概念。另一說信賴保護原則源自德國,最先適用於授益行政處分之撤銷或廢止,其後經過該國憲法法院不斷引用,而逐漸成為憲法層次的法則,同時拘束行政、立法及司法部門。在我國亦有類似的發展,該原則首見於司法院院字第1557號解釋,嗣經行政法院與司法院大法官釋字一再援用,並明文於訴願法、行政程序法等相關法律。而其定義:信賴保護原則,係指人民對國家行為之持續性所產生的合法信賴,應適度加以保護,一旦國家行為須為廢棄時,不得僅為追求公益而任意予以變更,致令人民值得保護的信賴利益因而受損。換言之,法院在進行違憲審查時,乃在保護人民對於國家正當合理的信賴;人民因信賴特定行政行為所形成之法秩序,而政府安排其生活或處置其財產時,不能因為嗣後行政行為之變更而影響人民之既得權益、使其遭受不可預見之損害。
 
參、信賴保護原則的內涵
 
信賴保護原則之根據,有認為係「誠實信用原則」者,有認為係法治國家原則中之「法律安定性原則」,亦有認為係根據社會國家原則或基本權利之保障者。其中應以法律安定性原則為主要之根據。信賴保護原則,應屬憲法位階之原則,對行政及立法皆有適用。
一、信賴保護要件
(一)信賴基礎:
係指作為信賴對象之國家行為,亦即必先有國家行為之存在,始有形成人民信賴之可能,此一國家行為態樣甚多,除行政處分外,包括法律、法規命令,乃至行政規則均屬之。同時,受益人須信賴該國家行為,如果不知其存在,自無信賴可言。
(二)信賴表現:
係指人民因信賴國家之公權力作為將繼續有效存續,有關自身權益(特別是財產權益)之處置。惟純屬法規適用對象主觀之願望或期待,而未有表現以生信賴事實者,則無信賴保護原則之適用。
(三)信賴值得保護:
有關信賴是否值得保護,多數說分為三個層次,其一為判斷信賴利益的存在;其二係不值得保護情形之排除(參照行政程序法第119條規定:受益人有下列各款情形之一者,其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法,使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述,致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者);最後則是信賴利益(私益)與公益進行權衡。
因此何種狀況符合信賴保護原則,而必須給予人民存續保障或信賴補償,端視是否符合信賴保護要件。惟對此學者間有不同見解,多數學者認為應具備以上三個要件,即受益人具有信賴基礎、信賴表現及其信賴值得保護。亦有認為具備信賴存在及信賴值得保護即可。
二、信賴保護方法
行政機關可以透過信賴利益與公益的衡量,決定如何保護人民的信賴利益。一般而言,對於人民信賴利益的保障主要有下列方式:
(一)存續保護:
指不論現存法律狀態是否合法,一律穩定人民所信賴之法律狀態,亦即維持原來之信賴基礎。目的在維持原來的法秩序所保護的個人利益,因此,維持原國家行為的存在。選擇此種保護方式多鑒於信賴利益屬於非財產之性質者,例如授與國籍、發給營業執照等。
(二)財產保護:
指破壞原來的信賴基礎,適用新的國家行為,但給予適當的財產補償。即在廢棄系爭國家行為所生的公益大於維持之信賴利益時,仍不得不變動該秩序,為兼顧相對人的私益,改以財產補償相對人所受的損失。採取此種保護方式者,以信賴利益具有財產性質為宜,例如發給救濟金、退還稅金等。
(三)其他保護:
有時為兼顧公益與私益,亦得採取其他保護方式,而不以上述兩者為限。例如及早公告周知或訂定過渡條款。
三、信賴利益與公益權衡之判斷標準
參酌以下德國行政法院實務見解所建立之判斷標準:
(一)行政處分之性質:
對於不具財產性質的行政處分,人民之信賴程度應較高。
(二)行政處分之種類:
如係具有持續效力之行政處分,人民之信賴程度較高。
(三)處分機關之層級:
作成行政處分機關的層級愈高,相對人民之信賴程度也愈高。
(四)程序之種類:
法源位階高者如法律,因其制定過程嚴謹,則人民之信賴程度較高;反之,行政規則之訂定不若法律嚴謹,其信賴程度則較低;同理,針對必須具備一定形式作成之行政處分,其信賴程度亦較高。另倘法律對於特定行政行為賦予特別保護功能,則其獲得信賴程度也應較高,例如土地登記所具備的絕對效力。
(五)受益人取得之法律地位:
行政處分作成後,經過時間愈久,處分相對人的法律地位愈鞏固,其信賴相對愈值得保護。
(六)受益人本身情況:
如高齡受領給付者,應具有較高之信賴利益。
四、「信賴保護原則」之明文化
主要係規範於訴願法及行政程序法,惟因行政程序法施行較晚,且規範對象不以原處分必須顯屬違法或不當為限,其適用範圍與影響程度均較訴願法為大,爰就行政程序法相關條文析述如下:
(一)違法行政處分之撤銷:
行政程序法第117條規定:「違法行政處分於法定救濟期間經過後,原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷;其上級機關,亦得為之。但有下列各款情形之一者,不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一一九條所列信賴不值得保護之情形,而信賴授予利益之行政處分,其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
(二)信賴不值得保護之情形:
行政程序法第119條規定:「受益人有下列各款情形之一者,其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法,使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述,致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
(三)撤銷違法行政處分之效果:
行政程序法第120條規定:「授予利益之違法行政處分經撤銷後,如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形,其因信賴該處分致遭受財產上之損失者,為撤銷之機關應給予合理之補償。前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。關於補償之爭議及補償之金額,相對人有不服者,得向行政法院提起給付訴訟。」
(四)合法授益處分之廢止:
行政程序法第123條規定:「授予利益之合法行政處分,有下列各款情形之一者,得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止:一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分,受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更,致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」
(五)合法授益處分廢止之效力:
行政程序法第125條規定:「合法行政處分經廢止後,自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起,失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者,得溯及既往失其效力。」
(六)合法授益處分廢止之效果:
行政程序法第126條規定:「原處分機關依第123條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者,對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失,應給予合理之補償。第120條第二項、第三項及第121條第二項之規定,於前項補償準用之。」
由以上條文可知,在違法行政處分之撤銷,「依法行政原則」與「信賴保護原則」立於對峙狀態。對此,立法者於行政程序法第117條採「原則許可、例外禁止」之負面列舉之規範方式;而在合法授益處分之廢止時,「信賴保護原則」受「依法行政原則」之支持,此二原則處於合作而非對立之關係。惟作成行政處分時所依據之事實或法律狀況,嗣後有所改變,以致原來合法的行政處分,在內容上與現行法有所出入,又產生「法律安定」及「信賴保護」二者與「合法性」之緊張關係。爰此,立法者於同法第123條改採「原則禁止、例外許可」之正面列舉方式規範。即經決定予以廢止者,除受益人未履行負擔而廢止者外,亦以向未來生效為原則。對信賴該處分而因廢止受有損害之受益人,並應給予補償。