行政調查之意義及救濟

行政調查之意義及救濟

• 何謂行政調查？

    學理上多將行政調查與「行政檢查」、「行政資料蒐集」，認為係同一概念，惟亦有部分見解將「行政檢查」界定為類似行政行為具有與刑事搜索、扣押相同之性質之調查行為，普遍具有侵入性、干預性，而不視為行政調查[1]，可見學理上對於行政調查之意義及範圍較為分歧，但總歸來講，行政調查可理解為「行政機關對特定行政目的而對私人所為的一切資訊蒐集的行為」[2]。本文將學者依照其調查目的及行政調查出現之先後可將其分為最廣義、廣義、狹義與最狹義之行政調查[3]，分述如下：

1. 最廣義的行政調查，泛指行政機關所作的一切蒐集資料的活動，包含行政機關對內調查以及對外所實施之資料蒐集活動。
2. 廣義的行政調查，即行政程序過程中，行政機關為達成行政目的，對外向人民實施之各種資料蒐集活動，包括行政計劃或行政立法之前所為之「一般調查」、「戶口調查」、「統計普查」，以及行政處分決定實施前後的「個別調查」。
3. 狹義的行政調查，範圍較前述更窄，僅指「個別調查」，即行政機關為達行政目的，行使個別具體權限，對特定人民所為之資料蒐集。
4. 最狹義之行政調查，即運用強制性手段為行政調查，諸如對人民所有之物、處所實施進入、探觸及觀察活動等。

二、行政調查之法律規定
    行政程序法中僅能於第六節，即調查事實及證據章節中看見，此乃因我國行政調查並無獨立立法，規範多散見於各別之作用法規，行政程序法中規定了四種調查方法，即通知陳述意見(第39條)、要求提供文書(第40條)、送請鑑定(第41條)及進行勘驗(第42條)，學者進一步補充，從相關規定可得知訊問證人亦是一調查方法 [4]。此外，行政罰法亦有兩種調查方法，確認身分(第34條第1項第3款)、扣留證物(第35條第1項)。其餘特別行政法中亦有許多行政調查之規定，如警察之臨檢、盤查、要求同行、酒精濃度測試，或是食品安全衛生管理法之查核、檢驗等等皆是，考試時至少要能想到行政程序法及行政罰法之方法。
 

• 行政調查之發動

    依行政程序法第36條規定，我國行政調查採職權調查主義，行政機關應依其行政目的，不受當事人主張之拘束進行調查，惟仍應遵守法治國下之法律保留原則、比例原則及正當法律程序。例如司法院作成之釋字第535號解釋即指出：「實施臨檢之要件、程序及對違法臨檢行為之救濟，均應有法律之明確規範，方符憲法保障人民自由權利之意旨。」由此可知行政調查如涉及人民基本權利重大或具有強制性時，仍因以法律規定明確規範，始能進行。
 

• 行政調查之界限

    學理上經常探討行政調查之界限，即何時屬於行政調查，何時屬於刑事偵查，由於行政調查的個別調查，經常帶有強制性手段，涉及人民之居住自由、行動自由、財產權、隱私權等基本權之重大侵害；刑事偵查上依刑事訴訟法上有較嚴格的規定，即在有犯罪嫌疑時，應由檢察官向法院聲請搜索票、監聽票等，於符合令狀原則後，進行刑事偵查，有法官保留適用較無疑義，惟行政調查只有在法律明確規定、授權之範圍始能進行。
 
    行政調查與刑事偵查之界限要劃定實屬不易，例如同時具有司法警察身分與行政警察身分之警察實施臨檢時，偶然發刑事犯罪，實務[5]認為此時應程序轉換為刑事偵查，改依刑事訴訟法之相關規定為拘捕或附帶搜索、同意搜索。值得注意的是，有些情況因行政目的的使然，會讓行政機關人員得有較大的檢查權限，而不必只要有犯罪嫌疑，即走刑事偵查程序，例如實務見解[6]認為，關務人員依海關緝私條例第9條[7]規定進行行政檢查，檢查解釋上應包含開啟行李之手段，否則僅從行李外觀看，難以達成查緝走私之目的，因此，實務認為該案並非刑事訴訟法之搜索，無須向法院聲請核發搜索票。比較法上，亦有所謂的邊境搜索除外原則[8]，即根據長期以來形成的國家主權理論，為了保護本國免受個人或物品可能的入侵威脅，在國家邊境，即便無令狀之授權以及犯罪嫌疑，仍然可以對個人及其行李進行搜索、扣押，應當可以作為參考。
 
    綜上所述，原則上行政調查之實施應有明確法律規定或授權，並於涉有犯罪嫌疑時即應轉換成刑事偵查程序，而有令狀原則、法官保留之適用，以避免人民基本權之重大侵害，僅於少數如行政目的使然、同意檢查之情況，不予以轉換程序。
 
四、行政調查之救濟
    由於行政調查並非獨立之行政處分，無相對應之訴訟類型，故行政調查之救濟主要僅有兩種方式，第一種即依釋字第535號解釋理由書亦提到得於行政調查程序中當場異議，第二種即是依行政程序法第174條規定，於實體決定聲明不服時一併聲明即可。