都市計畫之熱門考點（上）：正當法律程序探討

• 文　／　蘇詣倫
  律師高考及格、國立臺灣大學法律學院財稅法學組

◆本篇寫作目標

隨著社會快速發展，人民對於居住品質的要求漸漸從居住自由之保障轉變到適足居住權的觀點，開始希望除了擁有一個不受干擾的私人空間（家）外，更能享受到良好的居住品質，尤其是在市容的方面上，也開始尋求整體都市及居住環境之和諧感

另外國土計畫法、區域計畫法和都市計畫法漸次制定而成，都市計畫的發展越來越快，而都市計畫常涉及到對於人民土地所有權之侵害和剝奪，在法規仍不完備的情形下，常引發人民與國家間之糾紛，故學者加重關注之力道及有關文章也日益增加，漸成為法研所甚至國家考試的熱點，故本文希望對於都市計畫稍作說明，並將寫作重心集中在教授最重視的「正當法律程序」。(下同)

壹、都市計畫簡介

一、制度歷史及意義

都市之形成與發展，繼而成為獨立的研究學門，遲至19世紀末年或本世紀初。

我國現行都市計畫法第3條，將都市計畫定義為：「一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。』由上述文義可看出，我國法定的都市計畫定義，其規劃及研究範圍，應是包含都市生活所必須的一切活動及設施，並以提高經濟價值、穩定土地使用、促進工商發展、改善公共設施品質，促使都市有計畫的發展，以確保市民享有舒適、便利與安全的都市生活環境為目標。

二、目標

依照都市計畫法第1條規定「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法」，說明都市計畫法之終極目標係促進發展且改善生活環境品質。

貳、正當法律程序

一、意義

有關正當法律程序概念之形成，實可追溯至英國「大憲章」第三十九條規定：「任何自由民，非經其采地貴族之合法審判，並經依國法之判決，不得予以逮捕、監禁、沒收其財產、放逐、傷害或不予以法律保護。」此等概念嗣又經由殖民者傳入美洲，獨立後一連串的制憲工程，終為美國一項非常普遍的保障民權的概念。

美國實務將正當程序保障（due process guarantee）區分為「程序上的正當程序」（procedural due process）與「實質上的正當程序」，前者為政府限制人民生命、自由或財產時應遵循如何程序方為正當之問題，後者為法院審查法律之內容確保其為公平之問題。

二、憲法依據

（一）針對正當法律程序原則之憲法依據，湯德宗大法官認為[1]，大法官除於釋字第三八四號闡釋憲法第八條第一項「法定程序」意涵，確立憲法關於「人身自由」的「正當程序保障」外，在其後多件解釋中，並將「人身自由」的「正當程序保障」理念類推適用於工作權、財產權、訴訟權、服公職權等自由、權利，結果憲法第八條第一項乃逐漸演化為我國憲法上「一般性」的「正當程序條款」

（二）大法官許宗力於過去曾指出，倘若堅持從比例原則導出程序要求，將有使比例原則發生功能超載的危險，故其較能接受的作法，則是從實體基本權利的保障意旨導出程序要求，亦即基本權本身即蘊含一定的程序保障功能，要求國家作成涉及人民基本權之決定前，有履行一定程序的義務，可防止基本權的實害發生，或至少減少基本權實害發生的風險，基此，憲法所保障的基本權，不僅是一個名目的權利保護，而是一個「有效的權利保護」，將「合理」程序的要求納入基本權保障範圍。

參、都市計畫之正當法律程序要求

一、事前及事中程序

（一）題目導覽

政大法研108行政法

某直轄市政府為興建重要交通建設，變更轄內都市計畫主要計畫，依都市字畫法第28條及第19條第1項規定舉辦公開展覽及舉行說明會，並由所屬都市計畫委員會審議後，報請內政部核定。於內政部作成核定決定前之審議期間，該直轄市政府自行變更計畫內容，將原劃為商業區及住宅區的部分地區變更為道路用地，經內政部都市計畫審議委員會審議通過，並由該直轄市政府公告生效。如於行政訴訟程序中，變更地區內之居民主張關於變更內容未舉辦公開展覽及舉行說明會，審議程序違法。內政部則主張都市計畫法第19條未規定內政部核定計畫之審議程序中應舉辦公開展覽及舉行說明會，且對於變更內容部分已由專業委員組成的都市計畫委員會審議通過，始作成核定處分並公告，程序上並無違法之處。在不討論判斷餘地理論的情形下，請由程序瑕疵的觀點，論述行政法院應如何認定內政部核定通過變更該都市計畫主要計畫之合法性？

分析

政大公法老師非常愛考都市計畫有關的考題，在105-108年每年都有出到相關概念，國考亦不乏有關土地法與都市計畫的題目，建議大家應該將此領域之釋字熟悉，本題考的就是以下釋字第709號解釋之要求。

（二）相關見解

釋字第709號解釋

都市更新之實施，不僅攸關……，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見。而於都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，本條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。

二、事後程序：釋字第763號解釋

國家因公用或其他公益目的之必要，固得經由法定程序徵收人民之土地，惟徵收人民土地，屬對人民財產權最嚴重之侵害手段，基於憲法正當程序之要求，國家自應踐行最嚴謹之程序。此程序保障不僅及於徵收前（例如於徵收計畫確定前，國家應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，本院釋字第409號解釋參照），並及於徵收時（例如辦理徵收時，應嚴格要求國家踐行公告及書面通知之程序，以確保土地或土地改良物所有權人及他項權利人知悉相關資訊，俾適時行使其權利；徵收之補償應儘速發給，否則徵收土地核准案即應失其效力）。

　　至土地徵收完成後，是否亦有正當程序之適用，則須視徵收完成後，原土地所有權人是否仍能主張憲法財產權之保障而定。按土地徵收後，國家負有確保徵收土地持續符合公用或其他公益目的之義務，以貫徹徵收必要性之嚴格要求，且需用土地人應於一定期限內，依照核准計畫實行使用，以防止徵收權之濫用，而保障人民私有土地權益（本院釋字第236號解釋參照）。是徵收後，如未依照核准計畫之目的或期限實行使用，徵收即喪失其正當性，人民因公共利益而忍受特別犧牲之原因亦已不存在，基於憲法財產權保障之意旨，原土地所有權人原則上即得申請收回其被徵收之土地，以保障其權益。此項收回權，係憲法財產權保障之延伸，乃原土地所有權人基於土地徵收關係所衍生之公法上請求權，應受憲法財產權之保障。為確保收回權之實現，國家於徵收後仍負有一定之程序保障義務。

　　需用土地人依法取得被徵收土地所有權後，是否有不再需用被徵收土地或逾期不使用而無徵收必要之情事，通常已非原土地所有權人所得立即知悉及掌握。基於憲法要求之正當行政程序，該管直轄市或縣（市）主管機關應自徵收完成時起一定期限內，定期通知原土地所有權人，使其適時知悉被徵收土地之後續使用情形；若有不能個別通知之情事，應依法公告，俾其得及時申請收回土地。

[1] 湯德宗（2004）〈具體違憲審查與正當程序保障─大法官釋字第535號解釋的續構與改造，憲政時代。

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