由釋字第717號年金改革的爭議~談「信賴保護原則」與其在歷年司法院大法官所為之解釋(下)

憲法解釋之目的,乃是闡明憲法的規範意旨,揭示憲法所蘊含之價值秩序,並適度填補憲法的闕漏。憲法解釋並非只是憲法條文字句的機械式詮解,尚應盱衡時代演進而隨之有所變遷,俾以回應社會的需求,故憲法解釋的結果不排除對憲法給予一定程度的補充,或擴增或限縮,甚至形成憲法上之法的續造。
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肆、歷年司法院大法官針對「信賴保護原則」所為之解釋
 
憲法解釋之目的,乃是闡明憲法的規範意旨,揭示憲法所蘊含之價值秩序,並適度填補憲法的闕漏。憲法解釋並非只是憲法條文字句的機械式詮解,尚應盱衡時代演進而隨之有所變遷,俾以回應社會的需求,故憲法解釋的結果不排除對憲法給予一定程度的補充,或擴增或限縮,甚至形成憲法上之法的續造。
大法官認為「信賴保護原則」,不應僅限於授益行政處分之廢棄,其於法規變動之情形亦有適用。蓋有時法規變動之結果對於人民利益之危害更大,其信賴更需保護。故該擴張解釋,涉及憲法上法的續造,俾有利於人民基本權益之保障。
司法院大法官針對「信賴保護原則」所為之解釋,主要可見於釋字第379、472、525、529、577、589、605、717號等解釋。因此有關釋憲實務涉及信賴保護原則者,近十餘年來並非少見,其中以釋字第525號解釋對於信賴保護原則之闡釋,最具代表性。但又以釋字第717號【降低公保養老給付優惠存款金額案】解釋最具爭議性,其後竟引發社會動盪的導火線(本文特別引述完整解釋理由書以還原全貌),茲分述如后:
一、釋字「第379號」
(一)解釋日期:
民國84年5月12日。
(二)解釋爭點:
承受人自耕能力證明被撤銷,登記機關得撤銷登記?
(三)解釋文:
私有農地所有權之移轉,其承受人以能自耕者為限,乃土地法第30條第1項前段所明定。申請農地所有權移轉登記者,依土地登記規則第82條第1項第一款前段規定,應提出承受人自耕能力證明書,登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上的審查,則其於登記完畢後,經該管鄉(鎮、市、區)公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時,其原先所有權移轉登記所據「具有自耕能力」之事由,已失所附麗,原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分,逕行塗銷其所有權移轉登記。
(四)理由書:
按土地法第30條第1項前段規定私有農地所有權移轉登記之承受人以能自耕者為限,本係基於國家土地政策,即公共利益之維護而為之限制,私有農地承受人有無自耕能力,係由核發自耕能力證明書之機關認定,承受人明知無自耕能力,猶提供不正確資料以為自耕能力證明之申請,即屬不法,當不生信賴保護之問題,自應負此法律上可能發生之效果。至如何補償其信賴利益,係另一問題。又善意第三人若信賴該登記而取得土地權利時,依本院院字第1919號解釋之旨意,要不因登記處分之撤銷而被追奪,併此指明。
《解析》 
本號解釋雖然不是解釋文或解釋理由書中第一次出現信賴保護的字眼,但是就行政法或憲法領域來看,是首度利用信賴保護原則來做為大法官解釋之論理基礎。

二、釋字第472號
(一)解釋日期:
民國88年1月29日。
(二)解釋爭點:
健保法就強制納保、繳費及滯納金之規定違憲?
(三)解釋文:
國家為謀社會福利,應實施社會保險制度;國家為增進民族健康,應普遍推行衛生保健事業及公醫制度,憲法第155條及第157條分別定有明文。又國家應推行全民健康保險,復為憲法增修條文第10條第5項所明定。中華民國83年8月9日公布、84年3月1日施行之全民健康保險法即為實現上開憲法規定而制定。該法第11條之1、第69條之1及第87條有關強制納保、繳納保費,係基於社會互助、危險分攤及公共利益之考量,符合憲法推行全民健康保險之意旨;同法第30條有關加徵滯納金之規定,則係促使投保單位或被保險人履行其繳納保費義務之必要手段。全民健康保險法上開條文與憲法第23條亦無牴觸。
(四)理由書:
「國家為謀社會福利,應實現社會保險制度」、「國家為增進民族健康,應普遍推行衛生保健事業及公醫制度」及「國家應推行全民健康保險」,既為憲法第155條、第157條及憲法增修條文第10條第5項明定之基本國策,立法機關自得制定符合上開憲法意旨之相關法律。
此種強制性之社會保險,其保險之條件係由法律規定,一體實施,與依個人意願參加之保險契約有間,立法機關盱衡社會發展之需要,制定或修改法律,變更各項社會保險之規定,建立符合憲法意旨之社會安全制度,不生違背信賴保護利益之問題。
《解析》 
本號解釋公布在「行政程序法」公布前不到一個月的時間,此時行政程序法係已經立院通過只是尚未公布施行,而本號解釋係對於法規之修正有無信賴保護為解釋。

三、釋字第525號
(一)解釋日期:
民國90年5月4日。
(二)解釋爭點:
銓敘部就後備軍人轉任公職停止優待之函釋違憲?
(三)解釋文:
信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障,公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者,不限於授益行政處分之撤銷或廢止(行政程序法§119、§120及§126參照),即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後,制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時,應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用,不生信賴保護問題外,其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害,應採取合理之補救措施,或訂定過渡期間之條款,俾減輕損害,方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形,或法規(如解釋性、裁量性之行政規則)係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者,其信賴即不值得保護;又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者,則欠缺信賴要件,不在保護範圍。
惟任何行政法規皆不能預期其永久實施,受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間,對構成信賴要件之事實,有客觀上具體表現之行為,始受信賴之保護。
(四)理由書:
法治國為憲法基本原則之一,法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴,法律自應予以適當保障,此乃信賴保護之法理基礎,亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。
制定或發布法規之機關基於公益之考量,即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時,自得依法定程序停止法規適用或修改其內容,若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行,而有因信賴所生之實體法上利益受損害者,倘現有法規中無相關補救規定可資援用時(如稅捐稽徵法§48-3等),基於信賴之保護,制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款,俾減輕損害。
至有下列情形之一時,則無信賴保護原則之適用:
1.經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者。
2.相關法規(如各種解釋性、裁量性之函釋)係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布,其信賴顯有瑕疵不值得保護者。
3.純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者,蓋任何法規皆非永久不能改變,法規未來可能修改或廢止,受規範之對象並非毫無預見,故必須有客觀上具體表現信賴之行為,始足當之。
至若並非基於公益考量,僅為行政上一時權宜之計,或出於對部分規範對象不合理之差別對待,或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規適用者,受規範對象之信賴利益應受憲法之保障,乃屬當然。
銓敘部76年6月4日發布之上開函件,雖得為信賴之基礎,惟係基於招募兵員之權宜措施,與法律之規定既不一致,自不能預期其永久實施,除已有客觀上具體表現信賴之行為者外,尚不能因比敘措施廢止即主張其有信賴利益之損失。
《解析》 
釋字第525號解釋對於信賴保護原則之闡釋,最具代表性。本號解釋「聲請人係經退除役軍人轉任公務人員考試及格,於分發任職後,因不服銓敘部審定其軍職年資提敘結果」,先後向銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會及行政法院提請復審、再復審及行政訴訟,但均遭駁回,遂以銓敘部84年6月6日函釋違反憲法平等權與軍人就業保障為由,提請釋憲。大法官除以本號解釋宣告:84年6月6日之函釋停止適用後備軍人轉任公職考試比敘條例有關比敘之規定,符合後備軍人轉任公職考試比敘條例之意旨,不生牴觸憲法問題以外,為彌補過去信賴保護皆以廢棄行政處分為前提之不足,更將信賴保護原則擴及適用於行政法規之廢止或變更。本號解釋文明載:「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障,公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者,不限於授益行政處分之撤銷或廢止……,即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後,制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時,應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用,不生信賴保護問題外,其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害,應採取合理之補救措施,或訂定過渡期間之條款,俾減輕損害,方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形,或法規(如解釋性、裁量性之行政規則)係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者,其信賴即不值得保護;又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者,則欠缺信賴要件,不在保護範圍。……。」由上開解釋文意旨可推知,大法官認為信賴保護原則,不應僅限於授益行政處分之廢棄,其於法規變動之情形亦有適用。蓋有時法規變動之結果對於人民利益之危害更大,其信賴更需保護。此一擴張解釋,涉及憲法上法的續造,有利於人民基本權益之保障,誠屬確論,可資贊同。較滋爭議者,本號解釋又將因情事變遷所致法規停止適用之情形,與法規預定施行期間者併為排除信賴保護原則適用的要件。然因情事變遷所致法規變動,本身並不具可預測性,於理本應為信賴保護原則適用之範疇,為保障人民對國家合理之信賴,似不宜將法規變動所生之不利,加諸於信賴國家行為之人民身上。另參酌上開行政程序法第123條第4款規定,授益之合法行政處分因所依據之法規事後發生變更,須為全部或一部之廢止時,受益人因信賴所受之財產損失,應照同法第126條第1項給予合理補償之規定。故此一例外排除情形,於具體個案判斷是否適用信賴保護原則時,自應從嚴認定。
:釋字第525號解釋理由書強調:「法治國為憲法基本原則之一,法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴,法律自應予以適當保障,此乃信賴保護之法理基礎。」此似將信賴保護原則定位根源依附於誠信原則、法安定性原則及基本權之維護。

四、釋字第529號
(一)解釋日期:
民國90年7月13日。
(二)解釋爭點:
國防、內政部以64年次男為金馬區徵兵對象之函釋違憲?
(三)解釋文:
金馬地區役齡男子檢定為已訓乙種國民兵實施辦法,於中華民國81年11月7日因戰地政務終止而廢止時,該地區役齡男子如已符合該辦法第2條第1項第2款及同條第2項之要件者,既得檢定為已訓乙種國民兵,按諸信賴保護原則(本院釋525解釋參照),對於尚未及申請檢定之人,自不因其是否年滿十八歲而影響其權益。主管機關廢止該辦法時,應採取合理之補救措施,或訂定過渡期間之條款,俾免影響其依法規所取得之實體法上地位。
(四)理由書:
行政法規公布施行後,制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時,應兼顧規範對象信賴利益之保護。
其因公益之必要廢止法規或修改內容,致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害,應採取合理之補救措施,或訂定過渡期間之條款,俾減輕損害,方符憲法保障人民權利之意旨,業經本院釋字第525號解釋在案。
人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時,自亦應同受保護。
《解析》 
本號解釋承襲司法院大法官釋字第525號解釋,為將是否值得保護之範圍放寬,認為只要客觀時間經過即可達成亦屬保護之範圍。

五、釋字第577號
(一)解釋日期:
民國93年5月7日。
(二)解釋爭點:
菸害防制法命業者標示尼古丁等含量違憲?
(三)解釋文:
對菸品業者就特定商品資訊不為表述之自由有所限制,係為提供消費者必要商品資訊與維護國民健康等重大公共利益,並未逾越必要之程度,與憲法第11條保障人民言論自由及第23條比例原則之規定均無違背。另上開規定之菸品標示義務及責任,其時間適用之範圍,以該法公布施行後之菸品標示事件為限,並無法律溯及適用情形,難謂因法律溯及適用,而侵害人民之財產權。
(四)理由書:
在相關菸品業者中,明定由製造、輸入或販賣者,負擔菸品標示義務,就菸害防制目的之達成而言,亦屬合理必要之適當手段。故上開菸害防制法規定雖對菸品業者之不表意自由有所限制,然其目的係為維護國民健康及提供消費者必要商業資訊等重大之公共利益,其手段與目的間之實質關聯,符合法治國家比例原則之要求,並未逾越維護公共利益所必要之程度,與憲法第11條及第23條之規定均無違背。
菸害防制法第8條第1項及第21條規定之菸品標示義務及責任,僅適用於該法公布施行後之菸品標示事件,並未規定菸品業者於該法施行前亦有標示義務,無法律溯及適用情形,自難謂因法律溯及適用而侵害人民之財產權。至立法者對於新訂法規構成要件各項特徵相關之過去單一事實,譬如作為菸品標示規範標的物之菸品,於何時製造、何時進口、何時進入銷售通路,認為有特別保護之必要者,則應於兼顧公益之前提下,以過渡條款明文規定排除或延緩新法對之適用。惟對該法施行前,已進入銷售通路,尚未售出之菸品,如亦要求須於該法施行時已履行完畢法定標示義務,勢必對菸品業者造成不可預期之財產權損害,故為保障人民之信賴利益,立法者對於此種菸品,則有制定過渡條款之義務。
《解析》 
本號解釋提到法規之新增或修正,原則不得溯及既往,惟應制定過度條款以維信賴保護原則:「新訂生效之法規,對於法規生效前『已發生事件』,原則上不得適用,是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂『事件』,指符合特定法規構成要件之全部法律事實;所謂『發生』,指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。……故為保障人民之信賴利益,立法者對於此種菸品,則有制定過渡條款之義務。」

六、釋字第589號
(一)解釋日期:
民國94年1月28日。
(二)解釋爭點:
政務人員退撫條例就受任期保障者無月退金規定違憲?
(三)解釋文:
法治國原則為憲法之基本原則,首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後,制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時,應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內,對構成信賴要件之事實,有客觀上具體表現之行為,且有值得保護之利益者,即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益,究係採取減輕或避免其損害,或避免影響其依法所取得法律上地位等方法,則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規,其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已,更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者,則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護,即應予強化以避免其受損害,俾使該基礎法規所欲實現之公益目的,亦得確保。
故為貫徹任期保障之功能,對於因任期保障所取得之法律上地位及所生之信賴利益,即須充分加以保護,避免其受損害,俾該等人員得無所瞻顧,獨立行使職權,始不違背憲法對該職位特設任期保障之意旨,並與憲法上信賴保護原則相符。
(四)理由書:
司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款規定:「中央或地方機關,於其行使職權,適用憲法發生疑義,或因行使職權與其他機關之職權,發生適用憲法之爭議,或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者」得聲請解釋。本件聲請人監察院為處理政務人員退職案件,適用93年1月7日公布並溯自同年月一日施行之政務人員退職撫卹條例,發生有牴觸憲法之疑義,聲請本院解釋,核與首開規定相符,應予受理,合先敘明。
法治國原則為憲法之基本原則,首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後,制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時,應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用,不生信賴保護問題外,其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之法律上利益受損害,應採取合理之補救措施,或訂定過渡期間之條款,以減輕其損害或避免影響其依法所取得之法律上地位,方符憲法公益與私益平衡之意旨。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內,對構成信賴要件之事實,有客觀上具體表現之行為,且有值得保護之利益者,即應受信賴保護原則之保障(本院釋525解釋參照)。至於如何保障其信賴利益,究係採取減輕或避免其損害,或避免影響其依法所取得法律上地位等方法,則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規,其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已,更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者,則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護,即應強化以避免其受損害,俾使該基礎法規所欲實現之公益目的,亦得確保。
憲法對特定職位為維護其獨立行使職權而定有任期保障者,其職務之性質與應隨政黨更迭或政策變更而進退之政務人員不同,此不僅在確保個人職位之安定而已,其重要意義,乃藉任期保障,以確保其依法獨立行使職權之目的而具有公益價值。故為貫徹任期保障之功能,對於因任期保障所取得之法律上地位及所生之信賴利益,即須充分加以保護,避免其受損害,俾該等人員得無所瞻顧,獨立行使職權,始不違背憲法對該職位特設任期保障之意旨,並與憲法上信賴保護原則相符。
《解析》 
基本上,信賴保護之方式有許多,例如制定過度條款、信賴利益之補償等,而存續保障亦屬其中之一,而應如何保障:「至於如何保障其信賴利益,究係採取減輕或避免其損害,或避免影響其依法所取得法律上地位等方法,則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規,其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已,更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者,則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護,即應予強化以避免其受損害,俾使該基礎法規所欲實現之公益目的,亦得確保。
憲法對特定職位為維護其獨立行使職權而定有任期保障者,其職務之性質與應隨政黨更迭或政策變更而進退之政務人員不同,此不僅在確保個人職位之安定而已,其重要意義,乃藉任期保障,以確保其依法獨立行使職權之目的而具有公益價值。故為貫徹任期保障之功能,對於因任期保障所取得之法律上地位及所生之信賴利益,即須充分加以保護,避免其受損害,俾該等人員得無所瞻顧,獨立行使職權,始不違背憲法對該職位特設任期保障之意旨,並與憲法上信賴保護原則相符」。

七、釋字第605號
(一)解釋日期:
民國94年11月9日。
(二)解釋爭點:
88年修正之俸給法細則降低聘用年資提敘俸級違憲?
(三)解釋文:
衡量此項修正,乃為維護公務人員文官任用制度之健全、年功俸晉敘公平之重大公益,並有減輕聘用人員依88年修正前舊法規得受保障之利益所受損害之措施,已顧及憲法上之信賴保護原則,與平等原則亦尚無違背。
(四)理由書:
憲法第18條規定人民有服公職之權利,旨在保障人民有依法令從事於公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級,基於憲法上服公職之權利,受制度性保障(本院釋575、483解釋參照),惟其俸給銓敘權利之取得,係以取得公務人員任用法上之公務人員資格為前提。
憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等,而係保障人民在法律上地位之實質平等,基於憲法之價值體系及立法目的,自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待(本院釋485解釋參照)。不同制度人員間原係適用不同之任用、敘薪、考績(成)、考核等規定,於相互轉任時,無從依原敘俸(薪)級逕予換敘,基於人事制度之公平性,故有俸級提敘之設計(本院釋501解釋參照)。
任何行政法規皆不能預期其永久實施,然行政法規發布施行後,訂定或發布法規之機關依法定程序予以修改,應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要修正法規之內容,如人民因信賴舊法規而有客觀上具體表現信賴之行為,並因法規修正,使其依舊法規已取得之權益,與依舊法規預期可以取得之利益受損害者,應針對人民該利益所受之損害,採取合理之補救措施,或訂定合理之過渡條款,俾減輕損害,以符憲法保障人民權利意旨。惟人民依舊法規預期可以取得之利益並非一律可以主張信賴保護,仍須視該預期可以取得之利益,依舊法規所必須具備之重要要件是否已經具備,尚未具備之要件是否客觀上可以合理期待其實現,或經過當事人繼續施以主觀之努力,該要件有實現之可能等因素決定之。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形,或法規(如解釋性、裁量性之行政規則)係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者,其信賴即不值得保護(本院釋525解釋意旨參照)。
至人民如於88年施行細則修正後,始為取得公務人員任用資格而報名參加考試,並無主張信賴保護之餘地,無庸贅言。
惟為避免修法所追求公益目的遲未能實現,過渡期間本不宜過長,而新法規之修正本質上為正常文官制度外優惠措施之縮減,衡諸人民依舊法規本可預期得提敘俸級至年功俸最高級,而依新施行細則只得提敘至本俸最高級所損失之利益,與主管機關為建立公平合理之公務員年功俸制度所欲維護之公益,新施行細則以89年1月15日之特定日期為施行日期之過渡條款規定,尚屬合理,與憲法上之信賴保護原則及平等原則均尚無違背。
《解析》 
本解釋認為於法規變更時,其信賴保護是否應給予保障,信賴利益為重要之判斷基準:「任何行政法規皆不能預期其永久實施,然行政法規發布施行後,訂定或發布法規之機關依法定程序予以修改,應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要修正法規之內容,如人民因信賴舊法規而有客觀上具體表現信賴之行為,並因法規修正,使其依舊法規已取得之權益,與依舊法規預期可以取得之利益受損害者,應針對人民該利益所受之損害,採取合理之補救措施,或訂定合理之過渡條款,俾減輕損害,以符憲法保障人民權利意旨。惟人民依舊法規預期可以取得之利益並非一律可以主張信賴保護,仍須視該預期可以取得之利益,依舊法規所必須具備之重要要件是否已經具備,尚未具備之要件是否客觀上可以合理期待其實現,或經過當事人繼續施以主觀之努力,該要件有實現之可能等因素決定之。」

八、釋字第717號(降低公保養老給付優惠存款金額案)
(一)解釋日期:
民國103年2月19日。
(二)解釋爭點:
限定公教人員退休所得上限,減少原得辦優惠存款金額之規定,違憲?
(三)解釋文:
有關以支領月退休金人員之每月退休所得,不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限一定百分比之方式,減少其公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定,尚無涉禁止法律溯及既往之原則。上開規定生效前退休或在職之公務人員及學校教職員對於原定之優惠存款利息,固有值得保護之信賴利益,惟上開規定之變動確有公益之考量,且衡酌其所欲達成之公益及退休或在職公教人員應受保護之信賴利益,上開規定所採措施尚未逾越必要合理之程度,未違反信賴保護原則及比例原則。
(四)理由書:
信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性,屬法治國原理重要內涵,其作用非僅在保障人民權益,更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益,於客觀上有表現其信賴之事實,而非純為願望或期待,並具有值得保護之價值者(本院釋525解釋參照),其信賴之利益即應加以保護。法規變動(制定、修正或廢止)時,在無涉禁止法律溯及既往原則之情形,對於人民既存之有利法律地位(本院釋529解釋參照)或可得預期之利益(本院釋605解釋參照),國家除因有憲政制度之特殊考量外(本院釋589解釋參照),原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間,惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則。
授予人民經濟利益之法規預先定有施行期間者,在該期間內即應予較高程度之信賴保護,非有極為重要之公益,不得加以限制;若於期間屆滿後發布新規定,則不生信賴保護之問題。其未定有施行期間者,如客觀上可使規範對象預期將繼續施行,並通常可據為生活或經營之安排,且其信賴值得保護時,須基於公益之必要始得變動。凡因公益之必要而變動法規者,仍應與規範對象應受保護之信賴利益相權衡,除應避免將全部給付逕予終止外,於審酌減少給付程度時,並應考量是否分階段實施及規範對象承受能力之差異,俾避免其可得預期之利益遭受過度之減損。
按新訂之法規,原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係,是謂「禁止法律溯及既往原則」。倘新法規所規範之法律關係,跨越新、舊法規施行時期,而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者,除法規別有規定外,應適用新法規(本院釋620解釋參照)。此種情形,係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生,且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係,並非新法規之溯及適用,故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益,無涉禁止法律溯及既往原則。惟系爭規定僅係適用於其生效後國家與退休公教人員、在職公教人員之間仍繼續存在之法律關係,並非溯及適用於系爭規定生效前業已終結之事實或法律關係。況且退休公教人員依據系爭要點辦理優惠存款,係以定期簽約方式辦理,對於已簽約而期限未屆至之部分,並未一體適用系爭規定。核諸上開說明,系爭規定之適用,尚無涉禁止法律溯及既往原則。
系爭要點一、二(下併稱系爭要點)並未訂有實施期限,且其實施迄95年修正增訂系爭規定,歷時已久,客觀上可使規範對象預期將繼續施行,公教人員不免將優惠存款作為其繼續服務與否之考量。且公教人員退休後,多數無法如退休前按月領取相同額度之薪給,故符合優惠存款資格之公教人員於退休時,因有系爭要點之規定,多將優惠存款之利益,納入其退休後之財務規劃或作為考量自願退休與否之重要因素;尤其於面臨一次領取或按月領取退休金之選擇時,亦必然以此為其計算比較之基礎,從而應認得享優惠存款之退休公教人員就系爭要點所提供之優惠存款措施,在客觀上已具體表現其信賴,而非僅屬單純之願望,其信賴利益在憲法上亦值得保護。
系爭規定係為處理此種不合理情形,避免優惠存款利息差額造成國家財政嚴重負擔,進而產生排擠其他給付行政措施預算(如各項社會福利支出),以及造成代際間權益關係失衡等問題。且系爭規定亦有兼顧國家財政資源永續運用之重要目的。故系爭要點之訂定確有公益之考量。又系爭規定並未驟然取消優惠存款,而係考量優惠存款之制度,其性質本為對公務人員於退休金額度偏低時之政策性補貼,而非獨立於退休金外之經常性退休給付,始修正為一般退休制度應含之所得替代率,並納入高低職等承受變動能力之差異,暨參酌國際勞工組織所訂退休所得之所得替代率,設置所得上限百分比,以消除或減少部分不合理情形,緩和預算之不當排擠效果。衡酌系爭規定所欲達成之公益及退休或在職公教人員應受保護之信賴利益,系爭規定所採措施尚未逾越必要合理之程度,故未違反信賴保護原則及比例原則。
《解析》 
大法官第717號解釋,針對當年降低公保養老給付優惠存款,有無涉及不溯及既往及信賴保護原則時認為,「尚無涉禁止法律溯及既往之原則」,「所採措施尚未逾越必要合理之程度,並未違反信賴保護原則及比例原則」。按大法官第717號解釋:18%優存利率調整乃基於公共利益與財政負擔,因而與禁止法律溯及既往原則無涉,也沒有違反信賴保護原則。換言之,18%優存規定的修改兼顧國家財政資源永續運用之重要目的,確有公益之考量。政府並未驟然取消優惠存款,而係考量優惠存款本為早年退休金額度偏低時之政策性補貼,非獨立於退休金外之「經常性退休給付」,訂定所得替代率上限,消除或減少部分不合理情形,緩和預算之不當排擠效果,並未逾越必要合理之程度,故未違反信賴保護原則及比例原則。
基本上,18%優存利率是「恩給制」、沒有法律基礎,因此大法官對此釋憲時,認為並不違反信賴保護原則;但公務員的年金制度是有「公務人員退休法」等相關法律,有明確的法律規定,改革年金制度時不能違反憲法的「信賴保護原則」。
因此年金改革之適用對象是否有信賴保護利益,應分別以觀,不可一概而論。尤其是主管機關於舉辦相關座談會、公聽會或做類似溝通說明時,似不應不分初任、任職一定期間、屆退或已退人員等情形,一律引述司法院釋字第525號所稱「法規……因情事變遷而停止適用,不生信賴保護問題」、以及釋字第717號所稱基於公益之考量及並未逾越必要合理之程度,故未違反信賴保護原則……,而認為本次年金改革修法一概不適用信賴保護原則。果如是解釋,政府主管機關不但有斷章取義之嫌,亦恐此一具有憲法位階之原則淪為學理上的空談,而無適用之餘地,更亦造成激化社會對立,付出龐大社會成本。執政者尤宜三思而行,謹慎為之。

伍、結語
 
綜上所述,年金改革理應兼顧信賴保護與公益,年金改革是否違反信賴保護原則?優惠存款制度歷經95年及100年間等3次調整,但因其所堆疊墊高的軍公教退休金「所得替代率」,仍約在80~95%間(25~35年資),又因大部分軍公教人員的「所得替代率」計算基準是以本俸兩倍為分母,而大部分軍公教人員的實質薪資僅是本俸的1.6到1.7倍,因此,依公式計算得出的「所得替代率」都比實質所得替代率低,年資長的,實質所得替代率甚至會超過百分之百。才會有社會氛圍多傾向年金制度應該繼續加以改革,這是現職及退休人員可預見的客觀事實;且從「法規變動所欲追求之公益」與「人民信賴法規存續之信賴利益」兩者加以衡量,審酌現今整體社會經濟的客觀環境已迥異於退撫新制實施之初,現行軍公教人員年金制度確實存在退休所得過高的事實,衍生社會福利資源不合理分配及年金財務負擔沈重等問題;於是,基於世代正義及國家整體利益的考量,不得不在充分衡酌現職及退休軍公教人員的信賴利益下,基於公益比重與變革迫切性,以不利於現職及退休人員法律地位的方式,進行制度調整。但為了考量年金改革對被改革者的衝擊、經濟弱勢者的老年經濟安全保障,以及社會公平正義,自當擬議合理的過渡規定,將軍公教人員因信賴而減損的利益降到最低,以兼顧公益及信賴利益之衡平。
倘若執政黨不及時改革,恐造成政府及退撫基金財務缺口持續擴大,所累積的沈重財務缺口將轉嫁由後代子孫承受,嚴重者,將損及國家永續發展,執政者尤宜三思而行,謹慎為之。
目前作法已違反憲法的權力分立原則,照理說公務人員的年金制度應是由主管單位考試院主導,而不是總統發動、行政院配合、考試院蓋章,文官制度應重穩定,不應隨政黨輪替恣意變更。
我國既是法治國家,憲法揭示的最重要原則就是信賴保護原則,無論任何法律,都要使人民可以預知,以免影響人民信賴法律而受損害,如果修正法律致人民受損害,立法者應制定過渡條款作為補救措施,以符合法治國的安定性原則及信賴保護原則。
 
 
<參考書目>
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林明鏘,行政規則變動與信賴保護原則—兼評最高行政法院八十九年判字第一八四二號判決與司法院大法官解釋第五二五號解釋,葛克昌、林明鏘編,行政法實務與理論(一),2003/3。
吳庚,行政法之理論與實用,增訂九版,2005/8。
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