「我就是針對黃安！」與「個案性立法禁止原則」之碰撞（上）

引言：據報載[1]，某立委擬提案修改《全民健康保險法》，並加入所謂「黃安條款」，大抵係欲由目前現行均固定數額之保費，變更為先由海外工作者自行申報所得，並將其保費按照量能原則課徵，且提案之立委亦直接表明，此提案即係針對那個大家都很討厭的黃安而來。姑且不論由海外納保者自行申報所得，其單據之憑信性如何，亦不論其一旦通過後實際上能否運行，也不論其立法技術是否妥當（有興趣者可詳見修正草案之立法文字），更不論黃安是否為一討人厭的客體，而使民主社會取得對其執行歧視性措施之正當性，本文僅擬借此案例，研究何謂「個案性法律」，以及探討立法者此一針對性立法之合憲性。

又個案性立法之相關規範，於我國憲法並無明確規定，本文擬先整理由李惠宗老師發表之「個案立法之禁止-立法行為之界限（一）」，俾利讀者培養問題意識。
 
關鍵字：個案立法禁止；權力分立；全民健康保險法；黃安；時事
 
緣起：當年之所以會有個案性立法之爭議，起因乃民進黨籍前總統陳水扁、副總統呂秀蓮之三一九槍擊事件，當時立法院多數黨（國民黨、親民黨）為查明該案之「真相」，遂制定「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」，當時並引發重大憲政爭議，論者即有謂該條例嚴重違反權力分立原則、審檢分立原則、檢察一體原則等，更破壞法官、檢察官應獨立行使職權之要求。基此，遂有個案性立法爭議之討論，且嗣後經司法院大法官釋字585號解釋宣告該條例部分條文違憲，真調會進入名存實亡之地步。（附帶一提，大法官宣告部分條文違憲後，國親黨團因質疑司法院和大法官在大選訴訟與真調會釋憲立場不公，大幅刪減司法預算，甚至將司法院正副院長、秘書長以及大法官的「司法人員專業加給」刪除。）
 
文章摘述
權力分立的內涵為何？
    現代立憲國家法秩序係以「限制國家權力行使」、「保障人民權利」為核心；限制國家權力部分，由組織法、作用法兩方向出發，組織法方面。係基於國家權力之「有限性」、「可控制性」建構國家組織；作用法方面，則是要求國家權力間要相互分擔、制衡。
 
    故權力分立係指國家機關間「組織分立」但「功能制衡」。一般民主國家係以行政、立法、司法三權分立作為基本結構，我國雖加上考試、監察，仍屬權力分立制度，無本質上之不同。
 
    立法權係基於憲法之委任，就憲法之價值秩序予以具體化[2]，立法權之本質乃是形成抽象法規範，若立法直接做成個案之行政處分或判決之決定，就無異於僭越行政權、司法權之核心。
司法權係針對具體法律爭議而為「是非對錯之判斷」，其依據乃是憲法及法律所形成之客觀價值（釋字371）。基於權力分立之要求，司法權可以宣告法律違憲而無效，但這只是消極立法權，司法權因欠缺民主合法性（按：因司法權之行使者並非由人民直接投票選出。），故不得僭越民意代表之權限，成為代位立法者。
 
個案立法禁止之內涵
    權力分立原則在職權分配上的具體化就是個案立法禁止，德國曾將此問題化約為「措施法是否應受禁止之問題」，後有德國聯邦憲法法院判決認為，措施法在憲法上並不禁止，但此僅就與預算有關之事項而言，並非一般化地肯認國會可全面就個案（包含具體之人事時地物等要素）予以立法。也就是說，除非是針對預算之審議，否則國會不得就具體個案而為立法。
 
我國釋憲實務見解
大法官曾經在釋字520號解釋（核四停建案）理由書中稱：「個別性法律，並非憲法所不許」，但根據李惠宗老師之見解，這個解釋中所稱的個別性法律，是指通過核電廠興建之預算而言，並非肯定一般化的個案性法律皆屬許可。換句話說，立法權應從事抽象規範形成的任務，立法內容應該以假設性之命題作為規範要求，縱使立法機關有國政調查權，也不應該就特定事件制定個別性法律。民主憲政國家中權力之行使應有節制，正如同下位法律如刑事訴訟法所衍生出之發現真實、保障人權兩者均不可偏廢，國家不可以犧牲憲政價值體系之代價，而仍要查明所謂之真相。三一九真調會條例，就是針對特定個案而制定，顯然係個案性立法，不符權力分立原則，雖釋字585號解釋宣告該條例部分條文違憲，卻無針對個案立法禁止做更深入之描述，誠有未殆。
 
小結
    本文藉立法者明言說出立法就是針對黃安一事，再藉李惠宗老師之文先描述個案性立法禁止之梗概，希望各位同學先有初步之理解，然個案性立法禁止，並非僅有此一面向，甚且學界仍有其他意見，亦不乏有認於我國憲政體系下，並無個案性立法禁止此一原則之適用。另外，除了當年因正副總統參選人遭受槍擊之三一九事件外，近期亦有政黨法、不黨黨產處理條例、促進轉型正義條例等相關法律是否有個案性法律禁止之問題（針對國民黨而來），子雲老師後續也會根據其他學說見解以及實務上遇到的相關案例，做出整理給各位同學參酌，台灣號稱公法學的寶庫，各位同學入寶庫不要空手而歸啊！