行政調查之意義及救濟
- 文 ／ 張焜傑
律師高考及格、國立臺灣大學國家發展研究所
一、何謂行政調查？
學理上多將行政調查與「行政檢查」、「行政資料蒐集」，認為係同一概念，惟亦有部分見解將「行政檢查」界定為類似行政行為具有與刑事搜索、扣押相同之性質之調查行為，普遍具有侵入性、干預性，而不視為行政調查[1]，可見學理上對於行政調查之意義及範圍較為分歧，但總歸來講，行政調查可理解為「行政機關對特定行政目的而對私人所為的一切資訊蒐集的行為」[2]。本文將學者依照其調查目的及行政調查出現之先後，可將其分為最廣義、廣義、狹義與最狹義之行政調查[3]，分述如下：
- 最廣義的行政調查，泛指行政機關所作的一切蒐集資料的活動，包含行政機關對內調查以及對外所實施之資料蒐集活動。
- 廣義的行政調查，即行政程序過程中，行政機關為達成行政目的，對外向人民實施之各種資料蒐集活動，包括行政計劃或行政立法之前所為之「一般調查」、「戶口調查」、「統計普查」，以及行政處分決定實施前後的「個別調查」。
- 狹義的行政調查，範圍較前述更窄，僅指「個別調查」，即行政機關為達行政目的，行使個別具體權限，對特定人民所為之資料蒐集。
- 最狹義之行政調查，即運用強制性手段為行政調查，諸如對人民所有之物、處所實施進入、探觸及觀察活動等。
二、行政調查之法律規定
行政程序法中僅能於第六節，即調查事實及證據章節中看見，此乃因我國行政調查並無獨立立法，規範多散見於各別之作用法規，行政程序法中規定了四種調查方法，即通知陳述意見(第39條)、要求提供文書(第40條)、送請鑑定(第41條)及進行勘驗(第42條)，學者進一步補充，從相關規定可得知訊問證人亦是一調查方法[4]。此外，行政罰法亦有兩種調查方法，確認身分(第34條第1項第3款)、扣留證物(第35條第1項)。其餘特別行政法中亦有許多行政調查之規定，如警察之臨檢、盤查、要求同行、酒精濃度測試，或是食品安全衛生管理法之查核、檢驗等等皆是，考試時至少要能想到行政程序法及行政罰法之方法。
三、行政調查之發動
依行政程序法第36條規定，我國行政調查採職權調查主義，行政機關應依其行政目的，不受當事人主張之拘束進行調查，惟仍應遵守法治國下之法律保留原則、比例原則及正當法律程序。例如司法院作成之釋字第535號解釋即指出：「實施臨檢之要件、程序及對違法臨檢行為之救濟，均應有法律之明確規範，方符憲法保障人民自由權利之意旨。」由此可知行政調查如涉及人民基本權利重大或具有強制性時，仍因以法律規定明確規範，始能進行。
四、行政調查之界限
學理上經常探討行政調查之界限，即何時屬於行政調查，何時屬於刑事偵查，由於行政調查的個別調查，經常帶有強制性手段，涉及人民之居住自由、行動自由、財產權、隱私權等基本權之重大侵害；刑事偵查上依刑事訴訟法上有較嚴格的規定，即在有犯罪嫌疑時，應由檢察官向法院聲請搜索票、監聽票等，於符合令狀原則後，進行刑事偵查，有法官保留適用較無疑義，惟行政調查只有在法律明確規定、授權之範圍始能進行。
行政調查與刑事偵查之界限要劃定實屬不易，例如同時具有司法警察身分與行政警察身分之警察實施臨檢時，偶然發刑事犯罪，實務[5]認為此時應程序轉換為刑事偵查，改依刑事訴訟法之相關規定為拘捕或附帶搜索、同意搜索。值得注意的是，有些情況因行政目的的使然，會讓行政機關人員得有較大的檢查權限，而不必只要有犯罪嫌疑，即走刑事偵查程序，例如實務見解[6]認為，關務人員依海關緝私條例第9條[7]規定進行行政檢查，檢查解釋上應包含開啟行李之手段，否則僅從行李外觀看，難以達成查緝走私之目的，因此，實務認為該案並非刑事訴訟法之搜索，無須向法院聲請核發搜索票。比較法上，亦有所謂的邊境搜索除外原則[8]，即根據長期以來形成的國家主權理論，為了保護本國免受個人或物品可能的入侵威脅，在國家邊境，即便無令狀之授權以及犯罪嫌疑，仍然可以對個人及其行李進行搜索、扣押，應當可以作為參考。
綜上所述，原則上行政調查之實施應有明確法律規定或授權，並於涉有犯罪嫌疑時即應轉換成刑事偵查程序，而有令狀原則、法官保留之適用，以避免人民基本權之重大侵害，僅於少數如行政目的使然、同意檢查之情況，不予以轉換程序。
五、行政調查之救濟
由於行政調查並非獨立之行政處分，無相對應之訴訟類型，故行政調查之救濟主要僅有兩種方式，第一種即依釋字第535號解釋理由書亦提到得於行政調查程序中當場異議，第二種即是依行政程序法第174條規定，於實體決定聲明不服時一併聲明即可。
[1] 陳文貴，行政檢查與令狀原則之界限探討，中原財經法學，2017年12月，頁130-135。
[2] 郭介恒，行政檢查與基本權保障，法學叢刊，第59卷第2期，頁44。（2014）
[3] 法治斌、劉宗德、董保城、洪文玲合著，行政檢查之研究，行政院研究考核發展委員會編印，1996年6月，頁44-46。
[4] 洪家殷，行政調查與刑事偵查之界限，東吳法律學報第25卷第一期，頁4。
[5] 參最高法院101年度台上字第5041號判決。
[6] 參最高法院99年度台上字第7896號判決。
[7] 海關緝私條例第9條：「海關因緝私必要，得對於進出口貨物、通運貨物、轉運貨物、保稅貨物、郵包、行李、運輸工具、存放貨物之倉庫與場所及在場之關係人，實施檢查。」
[8] 同前揭註1，頁160。
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