中台空汙危機?-從中市環保局裁處中電廠案論「停止執行聲請要件與審查」(下篇)

停止執行涉及爭點包括:適用何種「行政行為」類型?聲請要件為何?又人民得否捨棄向訴願管轄機關提出申請一途,直接向法院聲請?
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#關鍵字:停止執行、地方自治、行政處分、回復原狀、急迫情事

 

※接續《中台空汙危機?-從中市環保局裁處中電廠案論「停止執行聲請要件與審查」(下篇)》

前言

停止執行涉及爭點包括:適用何種「行政行為」類型?聲請要件為何?又人民得否捨棄向訴願管轄機關提出申請一途,直接向法院聲請?而法院應如何進行具體審查等爭議,為法研所與國考重要爭點,但觀念不易釐清,本次主題分成上、下二篇,上篇介紹臺中高等行政法院109年度停字第70號裁定之案例,下篇(本篇)說明停止執行之要件與審查程序,以及本文對於該裁定之簡析。

二、停止執行之介紹

聲請停止執行之概念

意義

行政處分一經送達原則上即生效力,下命處分之效力包括執行力,理當於送達時即生效力。而若人民不服該處分因而提起行政救濟者,除非法律另有規定,例如:行政程序法第127條第4項規定即明訂不當利得返還之下命處分在未確定前,不得移送行政執行。否則原則上行政處分救濟程序之提起,並不影響該行政處分之執行,亦即「行政處分不停止執行」原則(訴願法第93條第1項、行政訴訟法第116條第1項規定)。

  然而,若於某些情況下,等待訴訟過程緩慢地進行,恐對人民權利之救濟緩不濟急,而憲法第16條所謂訴訟權的保障,除了強調應給予人民向法院提起救濟之機會外,尚包括「及時」且「有效」給予人民權利保障,而為了落實及時有效給予保障之憲法意旨,現行法設計出一套更及時有效的救濟方法,也就是「暫時權利保護制度」,其功能在於:在法院確定判決前,事先防範既成事實之完成,避免原告於日後縱使獲得勝訴判決,其因原處分或決定之執行所生損害,亦難以回復。

  在此值得留意者,暫時權利保護雖在學理上有稱它為一種「附屬程序」,然此所謂附屬,是指該程序之於本案訴訟程序之「功能上附屬」而言,然而該程序還是有它「獨立」之聲(申)請要件與審查程序(此部分留待(二)會再作更詳實的說明)。此外,暫時權利保護制度之類型有以下三種類型:「停止執行」、「假扣押」以及「(廣義)假處分」,本文將以本案裁定相關之類型,即「停止執行」為詳細介紹。

依據

訴願法第93條與行政訴訟法第116條規定定有明文。

聲請停止執行之法定要件

主體:

受處分人或訴願人(申)聲請。

原處分機關或受理訴願機關依職權。

行政法院依職權。

受理機關:

訴願管轄機關與行政法院。而單就訴願法第93條第3項規定所謂「行政法院亦得依聲請,停止執行」,文義上似乎得以解讀成受處分人得自由選擇向訴願管轄機關申請,或是向行政法院聲請,是選擇關係,而文義解釋多為學理所採,認為基於人民權利保護之觀點,法律無禁止之理。然而實務見解則有基於權利禁止濫用之法理,認為原則上若得向訴願管轄機關申請,當無向行政法院聲請之必要,否則無異規避訴願程序之提起,而請求法院為行政處分之審查,僅有在情況緊急之情形下始得向行政法院聲請,且不得同時向訴願管轄機關與行政法院提出(申)聲請。

本文認為應以學理見解較為可採,蓋實務見解增加法所無之限制,情況緊急此一限制應是得否停止原處分執行之實體審查要件,實務見解如此解釋形成過於嚴苛之限縮標準,不利於人民權利救濟保障之觀點,且停止執行之聲請為暫時權利保護制度之一種,雖有其獨立之要件,然而仍須按訴訟目的與爭訟標的類型不同,按照訴願法、行政訴訟法第4條至第8條或相關特別規定提起相應之行政爭訟程序,即前述所謂暫時權利保護制度之「附屬性』,暫時權利保護制度是為了完整化行政訴訟程序及時、有效權利保障之救濟目的。例如:停止執行是針對行政處分之暫時救濟程序,對應之訴願類型為撤銷訴願、課予義務訴願,至於行政訴訟類型則為撤銷訴訟、課予義務訴訟與確認訴訟而言,故不會因停止執行之聲請,即規避訴願前置主義之貫徹。

爭訟標的:

限於行政處分。

實體要件:

積極資格

原行政處分之合法性顯有疑義者(訴願法第93條)或原處分或決定之執行,將發生難於回復之損害。

有急迫情事者。

消極資格(符合下列要件之一,不得停止執行)

停止執行於公益有重大影響。

原告之訴在法律上顯無理由者。

聲請停止執行之審查

  停止執行之審查,如前所述主要針對五大實體要件審查,即:「原行政處分之合法性顯有疑義者」(法院是否審酌到該要件,將視當事人是以訴願法還是行政訴訟法為依據,要件會有些微不同)、「原告之訴在法律上非顯無理由」、「若不停止執行,對原告權益將發生難以回復之損害」、「有急迫情事」與「停止執行於公益無重大影響」。而實務通見認為,按一般社會通念,處分強制執行所生之損失,非不得以金錢加以補償,尚難認原處分之執行對抗告人將發生難於回復之損害。

停止執行之決定

不合法:(申)聲請不符合程序規定,因程序不合法得裁定駁回。

無理由:(申)聲請之實體主張無理由,得裁定駁回。

有理由:(申)聲請之實體主張有理由,得裁定停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。

三、簡評

  本案中市環保局針對行政院環保署之撤銷決定聲請停止執行,行政法院先是重申要件之一的「原行政處分之合法性顯有疑義」之判斷,唯有在「原處分之違法無待調查一望即知」的情形下,始可於停止執行程序中例外加以考慮。此外,

本案不同而他案,多將「是否對受處分人發生難於回復之損害」之判斷,直接僅以「得否以金錢賠償」相掛勾,因本案撤銷處分是對於中市環保局「自治權限」的限制,法院分別就「中市環保局之自治權限」以及「人民之身體健康權利」兩個面向,分析如不停止撤銷處分之執行,是否發生難以回復之損害之爭點,而得出自治權限之限制僅是一時不能行使之狀態,且無法證明人民之身體健康權利受損與不停止執行間具有因果關係(儘管有損害也是中電廠的積極作為所致)。本文以為雖法院未以金錢賠償作為判斷依據,實值肯定,惟在推論上仍有過於速斷之嫌疑,蓋中電廠生煤使用嚴重超標本身,將對環境造成不可回復之重大汙染,縱使法院重申中市環保局還得以處分作成其他抑制手段,然若行政院環保署一再如同本案作成撤銷中市環保局之裁處處分(A、B、C處分),則中市環保局之制裁手段恐形同空設之結果,本案如同大部分停止執行申(聲)請之裁定,以駁回收場,再再顯示目前實務對於暫時權利保護仍處於一個較為嚴格、謹慎的態度。

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1.林明昕(2006),〈論 ETC 案中之行政爭訟問題-以暫時權利保護為中心〉,《台灣本土法學雜誌》,第82期,頁229。

2.李建良(2013),〈環評訴訟權能之論證構造與停止執行之審查要件:《美麗灣渡假村停止執行案》-闡析高雄高等行政法院 102 年度停字第 7 號裁定〉,《台灣法學雜誌》,第 237 期,頁73。

3.林明昕(2006),〈論 ETC 案中之行政爭訟問題-以暫時權利保護為中心〉,《台灣本土法學雜誌》,第82期,頁230。

 4.蔡茂寅(2001),〈停止執行決定之競合問題〉,《月旦法學雜誌》,第77期,頁19。李建良(2007),〈論停職處分之停止執行-側觀NCC委員停職事件〉,台灣本土法學雜誌,第96期,頁183。

5.參照最高行政法院96 年度裁字第1828 號裁定。