我國地方政府公務人力運用之困境與未來展望

當前地方政府所面臨的治理環境已不再像 20 年前,尤其是重大交通運輸系統,如高鐵的一日生活圈,以及臺灣西部走廊六都直轄市的影響,拉近了西部各縣市的施政發展距離,導致地方治理環境的改變,像是精省之後地方政府權責增加,縣(市)政府實質上擔負的職權與直轄市相近,又因各縣市地理環境及產業發展不同,縣政亦有不同推動重點與特色,實不應分屬直轄市政府或縣(市)政府而有所區別認定,忽略地方特色發展之需求。
文章主圖
我國地方政府公務人力運用之困境與未來展望

壹、前言
當前地方政府所面臨的治理環境已不再像 20 年前,尤其是重大交通運輸系統,如高鐵的一日生活圈,以及臺灣西部走廊六都直轄市的影響,拉近了西部各縣市的施政發展距離,導致地方治理環境的改變,像是精省之後地方政府權責增加,縣(市)政府實質上擔負的職權與直轄市相近,又因各縣市地理環境及產業發展不同,縣政亦有不同推動重點與特色,實不應分屬直轄市政府或縣(市)政府而有所區別認定,忽略地方特色發展之需求。此外,地方政府面對民眾的期許、要求日漸升高與快速變遷的環境,施政治理及為民服務至為重要,必須提升地方政府管理局勢變遷的能力,才能因應挑戰與變革。面對前述治理環境的變化,如何尋求並留住地方優秀公務人員,成為良善地方治理的關鍵。然而,地方政府在人事行政的實務運作上,因為制度與管理的因素,使得地方政府人力運用產生困境,像是不易留住優秀人才或是人力資源不足等問題。基於上述,本文針對地方政府公務人力運用的困境、修正、未來展望與和國家考試的考點連結進行說明。

貳、我國地方政府公務人力運用之困境
一、當前縣(市)政府地方治理用人需求面臨的困境
(一)地方政府主管職職缺較少,造成人才斷裂的危機
縣(市)政府薦任第 9 職等職務配置較少,易使科長級人員陞遷遇到瓶頸,導致優秀主管人員為求職務生涯發展,待職務歷練及陞遷到一定職位後,請調至職務列等較高的中央機關或直轄市政府,此等情形造成地方政府在人才流動與運用上難有平等基礎,常使非直轄市地方政府在競爭人才上處於弱勢,形成地方縣市政府變成「人才培育所」,也易使公務體系有人才斷裂的危機,更阻礙了縣政的推動與發展。

(二)地方治理的態樣在轉變,地方政府的用人需求也在轉變,現行職系無法符合地方政府用人需求
地方政府為滿足地方發展新的需求如:低碳環境、綠能種電、動物保護及保育、教學發展、國際事務及青年事務等,成立新的科別加以因應,同時又因整合中央下授地方業務,逐步更新組織設計設置二級機關,以及整併分散於農業處、教育處、衛生局、環保局之跨局處檢驗業務成立多功能檢驗中心,全方位提昇檢驗量能服務。面對地方治理的量變和質變,如何吸引這些專業人才願意來地方服務,考選制度的革新刻不容緩。

(三)地方政府不易「求才」
「中興以人才為本」,又說:「人才是組織最重要的資產」。可見用人的重要。然而衡諸現況,地方政府在「求才」與「留才」面臨不小困境,特別是偏遠離島縣。其中以錄取不足額及人才不易留任等兩個問題最為困擾。

(四)地方政府因職務列等過低不易「留才」
地方公務人員職務列等過低和編制員額缺乏彈性等問題,均造成地方政府自組組織權與吸引並留住優秀人才之困境,自難以推升地方政府整體施政效能,有效因應快速變遷的政經環境。

二、當前地方政府用人需求在考選制度上的問題
(一)限制轉調年限之可能問題
地方特考限制轉調 6 年已行之有年,以機關而言,因有限制轉調,人員較為安定;惟反面言之,倘分配人員非優秀人才,或工作能力態度不佳,反而因限制轉調因素,使機關難以處理。我國於 103 1 22 日修正考試法,其中包含高普考限制轉調年限由 1 年延長為 3 年。然這類考試及格人員,其調任僅限制為 3 年內不得轉調原分發任用之主管機關以外之機關。而不是綁在原分發機關,因此許多取得考試及格證書,即調任他機關或他職務之情事,也造成機關人力嚴重缺口,例如公職社工師、公職建築師等。

(二)偏遠地區及部分機關應考人選填志願時意願低
應考人於選填志願時因偏遠地區或與工程業務相關之部分機關(如工務局、養護工程處等)意願較低,其考量之原因可能是交通便利性、業務性質、職場環境等,致產生錄取不足額之情形。

(三)考試錄取不足額類科的性質與職場環境之潛在影響
檢視近年錄取不足額情形,多以技術類科為主要不足額類科,且以地方特考情形較為嚴重,如:土木工程、建築工程及測量製圖等 3 類科係近年來地方特考考試錄取不足額之主要類科,均為辦理工程性質相關業務,其業務涉及民生基礎建設、民眾協調、工程採購等,其中承辦人員對於政府採購法的熟稔度較不足,間接造成在辦理工程採購業務時常常有所顧忌,又工程類科人員的專業加給與民間企業薪資差距甚大,難免使同仁產生同工不同酬的比較心態。簡言之,工程類科所辦理之業務及其職場環境,對地方特考考試錄取不足額有其潛在影響。

(四)偏遠離島地區或部分技術類科易有錄取不足額或無人錄取情形
地方特考因分設不同錄取分發區,應考人數分散,致偏遠離島地區或部分技術類科易有錄取不足額或無人錄取情形,使職務出缺不易補實,影響地方機關業務之推行。

(五)地方政府職務列等較低、陞遷機會較少且福利預算較為不足
地方政府職務列等較低、陞遷機會較少且福利預算較為不足,對於原本不易招攬或留住特定技術人才之問題,無疑是雪上加霜。另人力不足問題又導致現有人員工作更加繁重,導致人才報考特定技術類科吸引力不足的惡性循環。再者,民間企業對於具專業證照之技術人員之薪資,往往亦能吸引類此人才。

(六)年金改革造成公務人員提早退休意願大幅下降
年金改革確實造成公務人員提早退休意願大幅下降,惟以年金改革已實施之近三年地方特考報名人數觀之,108年報名人數反而比年金改革之107年多,足見就短期而言,尚難以看出年金改革對地方特考報名人數的影響,然中長期會有怎樣變化,則有待觀察。不可諱言,年金改革可能降低人才進入公部門服務意願,以及降低錄取人才素質。

三、地方政府用人需求與考選制度的核心問題聚焦
(一)人事制度設計如何兼顧一致性與差異性?
現行人事制度並不區分中央與地方,從而提供了一致性的標準或依循規範,但是相對的,地方機關的差異性或需求卻易被忽略,雖然可以從政府公務人力統計資料看出各地方人力數差異,卻難以評估其是否合理。

(二)人事管理執行如何調和整體性與個別性需求?
各項人事管理作為均是「一體適用」,因此在公平、標準化的大原則下,個別差異性自然難以呈現。例如從政府公務人力統計資料的整體結果,實難以分辨出行政類科與技術類科在到考率與錄取率上有何特殊差異,遑論瞭解地方政府留用專技人力的困難。

參、我國地方政府公務人力制度與實務未來展望
一、地方政府用人需求與考選制度的核心問題聚焦
(一)地方特考針對偏遠地區舉辦,把直轄市用融合入高普初考,增加高普初考次數倘地方特考須改革,應係在於其性質與高普考相同,考試類科亦往往一致,或許可進一步研究地方特考僅需設置花蓮考區、臺東考區、澎湖考區、金門考區、馬祖考區及偏遠地區等特定地區即可,並透過增加全國性高普初等考試次數,彈性進用人員之可行性。

(二)增加大學教育與文官核心能力的結合
強化教育、文官訓練與國家文官所需核心職能之聯結性一個國家文官的養成,如能從大學教育以上提供國家文官所需知能的相關課程,必能減少日後培育所需之成本、提高國家的整體競爭力、強化大學教育與國家文官所需核心職能之聯結性,降低考試錄取不足額發生之可能性。

(三)提高應考人之報考誘因,增加人才來源
1.放寬考試用人限制羅致民間優秀人才,建立公私人才交流機制:在不破壞我國考試度制精神的前提下,應思考如何修法放寬現行考試制度相關限制,並建立一套公私人才交流機制,如授權用人機關組成遴選小組,透過口試、實地考試等多元考試,綜合評估,擇優錄取,以運用民間優秀人才,活化我國文官體制。
2.加強國家考試行銷,特定類科校園宣導,以提升報考率:國家考試報名人數之下滑,並非只在地方特考,在高普考亦有此一趨勢。關鍵在於如何增加誘因吸引應考人報考?建議應加強地方特考國家考試之行銷,強化公務人力介紹等。以地方特考三等土木工程類科為例,可與大學相關科系配合,就業途徑學程與大學科系合作。而地方特考四等土木工程類科,則可以直接至高中職工科或工科學校進行合作與培訓。可於各大學和高中職工科科系校園或相關網站,強化宣導工程類科相關福利、保障等措施,以打破外界對工程類科之迷思,增加應考人誘因,提高工程類科報考人數。
3.開放學歷之誘因機制:開放大學生不需要大學學歷以報考地方特考三等考試,例如目前地特三等,需要滿 18 歲以上,並有大學以上學歷(大學畢業)者方得報考。建議修正為地特三等,滿 18 歲以上,大學就讀三年(含)以上者即可報考。主張三年(含)以上之理由,為基本學科訓練大部分皆在三年內完成,大學第四年多數學校已經朝向最後一年在企業界實習等制度,故降低學歷門檻至大學三年級。 此項建議是一項創新作為,先讓基本學科訓練好,具備工作能力。同時,為了增加報考人數,學歷限制可以放寬。

(四)優化職場環境,減少人才流失
1.研議合宜之薪俸待遇及誘因,兼顧內部平衡及外部競爭性:提高土木工程類科之專業加給,重新研議工程獎金支給原則,以改善工程類科之流動率。
2.引進公職律師協助辦理工程採購業務,營造良性的組織文化:為政府技術部門增設法務人員,如能在土木工程或建築工程等工程類科,加入具有律師或有政府採購、工程履約爭議等實務經驗的專業人員,讓法律專業人員與技術專業人員共同工作,善用其工程法制專業與經驗,事前預防爭議,而非僅在事後處理訴訟,應有助於提升優秀工程技術人員報考及進入公職的意願。

(五)有關地方特考限制轉調年限調適建議
1.目前地方特考仍有維持地區限制轉調規定(年限6年)之必要,尤其偏遠地區仍須透過限制轉調規定以保留人才,進而增進地方發展和可能避免城鄉差距擴大。整體而言,限制轉調年限長,應是人力穩定之重要因素。
2.建議修法將公職專技人員考試,改以特考方式辦理,規定應公職專技人員特考及格人員,應實際擔任錄取分配專業(職系)工作任滿 6 年,始得申請調離該專業(職系)工作。
3.有關地方特考限制轉調規定,建議「自取得考試及格之日起 3 年內不得轉調原分發占缺任用以外之機關」,可以比照高普考得在原分發機關及其所屬機關學校任職,以利人員在主管機關及所屬機關間任用,解決初任人員適應不良, 或因應機關業務需要,調整人員職務之需求。

(六)針對不足額錄取類科的處理方式
1.適度調整考試科目數量或降低題目難度,以減少考試準備困難度、增加人才錄取機率,並藉由增加在職訓練,維持人才素質。
2.增加特定技術類科人員待遇福利,方能與私人企業進行人才競爭。
3.增加特定偏遠地區特定技術類科人員之待遇福利,以助於偏遠地區留住人才。

(七)地方特考增列增額錄取人員
  建議地方特考增列「增額錄取人員」,且增額錄取人員沒有考區限制,在每類科所有考區中最低錄取分數以上者,都列為增額錄取人員,增額錄取者選 填志願亦無考區限制,但分發後就按特考限制轉調規定辦理,以解決地方用人需求,以及不同分發區錄取標準落差的問題,增加考試的公平性。

(八)增加偏遠地區公務人員福利
  依市場供需法則,藉由提高偏遠地區公務人員福利、降低限制轉調年限等手段,方能與私人企業競爭人才。


二、未來地方政府用人需求在考選制度上的革新路徑
(一)考試方式精進與任用管道增加
由於公務人員考試法第2條明定「公開競爭」的基本原則,故不論考試方式如何簡化便民,應考人還是要通過各類條件篩選。關鍵不在改進考試技術,而是現行考試設計無法滿足需求。基上理由,與談人認為未來較可行的思考方向,應在於提供更多用人管道,亦即讓用人機關與應考人更多樣化的選擇。此部分在考選制度範圍內,則是除了現行高普特考管道外,也可考慮運用專門職業及技術人員轉任公務人員條例,來解決地方或偏鄉特定類科錄取不足額問題,也就是引進民間具有證照或相關資格條件人員,經由一定程序得以擔任公職,以紓解特定機關(如離島、偏鄉)、或特定考試類科(如土木工程)長期錄取不足額情形。

(二)補充人力數量與補充合格人力
今日地方政府工程技術類科人才不足,並非是學校培育量不足,而是供需間的期望落差所致。於是當民間組織能提供更佳工作環境與待遇條件,政府機關即便增加進用管道或採行彈性化作為,留才效果終歸有限。當政府提供的任職條件短時間無法改變的前提下,解決偏鄉工程技術人才考用不足的問題關鍵,將在是否可以突破傳統「一個蘿蔔一個坑」的思維,而改以彈性用人策略來因應。以土木工程為例,土木工程考試及格人員固然要主辦機關土木工程業務,但是機關土木工程業務,是否一定要由本機關編制內的土木工程人員來辦理?特別是今日各級政府普遍採行民營化、委外化等方式來興辦土木工程業務時,可能更需納入法律、管理等人才以確保順利履約,以及執行過程機關權利義務能有效落實。
上述論點可舉政府採購法的規定來說明,本法第70條第3項規定:「中央及直轄市、縣(市)政府應成立工程施工查核小組,定期查核所屬(轄)機關工程品質及進度等事宜」。而依據本規定所成立的小組,其成員組成乃是涵蓋政府與民間專家的跨機關協力(註:請見工程施工查核小組組織準則)。根據此2項規定,機關未來應該努力的,是從各領域尋求可以確保土木工程業務執行的人才,因而鼓勵土木工程科系畢業人才報考以期填補職缺,則只是部分的環節而己。與談人認為此種彈性用人思維與前述轉任設計一樣,均毋需修訂現行法律且立即可行,更重要的是,基於延攬專業與滿足需求的用人原則,將讓用人機關獲得更寬廣的人才甄補空間。

(三)滿足新進人力需求與關注未來人力變化
同公務人力統計數據觀之,公務人員離職在六都與縣市之平均分別為2.52%2.72%,而辭職則是0.498%(六都)0.472%(縣市),所占比重似乎很低,然而若從各別地方政府比較,卻可發現在離職部分,六都部分的臺北、臺南、高雄,以及縣市部分的新竹、彰化、臺東、花蓮、基隆、連江高於平均值,如此或可推論為人員有較高的流失現象;而在辭職部分,六都的臺北、新北、桃園,以及縣市部分的新竹、苗栗、雲林、臺東、花蓮、連江與新竹市高於平均,或可推論為有較高現職人員放棄現職、另謀高就(或重考)的問題。這些現象如果再考慮到地方機關數量眾多、人力分散,以及前述高齡化問題,則未來地方不只要注意人力短缺,更要防範現職人員工作壓力增大、優秀人才出走,以及兩者交互產生的惡性循環。

肆、相關考點連結
若現行考銓制度與行政學考到下列考點,可連結本篇文章的下列幾點重點:
一、我國考選制度
我國考選制度主要符合功績制所強調的公開競爭的原則,故大多採用統一考試的機制,但便會造成國家公務人力進用僵化的問題,故本文所提到的考試方式精進與任用管道增加的建議,可以做為現行考銓制度考出考試制度相關考題使用。
除此之外,我國針對各級考試所規範的轉調限制,造成許多地方公務人力無法留才,很多人都將地方特考當作高普考的跳板,因此也可以針對考試制度中有關轉調的限制,以本文提出的觀點作為修正基礎。
二、任用制度
文中特別強調地方政府在公務人力明顯不足,最為嚴重的問題是無法留才,主要原因是地方政府的職務列等相對中央政府低,故考出任用制度中職務列等的考點,可代入地方公務人員職務列等過低和編制員額缺乏彈性等問題,均造成地方政府自組組織權與吸引並留住優秀人才之困境,自難以推升地方政府整體施政效能,有效因應快速變遷的政經環境的觀點。

三、俸給與福利制度
沒有人才要培養人才,有了人才要吸引他來。如何讓年輕人願意應考,已經考上的人願意久留,必須是大專院校培育足夠的相關科系畢業生、用人機關營造友善的工作環境、人事行政總處設計足以提高誘因的薪資報酬,才有可能將好的人才留下,故考出我國俸給制度時,若問我國俸給制度的問題和如何改進,可談到是否可以針對地方政府公務人員設計有誘因的薪資設計,像是強化加給內容,或是彈性敘薪制度。

四、訓練制度
考銓制度與各國人事制度的考點都可以連結到本文提到的從訓練制度的改變來處理地方政府的用人問題,強化教育、文官訓練與國家文官所需核心職能之聯結性一個國家文官的養成,如能從大學教育以上提供國家文官所需知能的相關課程,必能減少日後培育所需之成本、提高國家的整體競爭力、強化大學教育與國家文官所需核心職能之聯結性,降低考試錄取不足額發生之可能性。可以學習法國設立國家行政學院或是德國成立聯邦公共行政學院,從大學教育培育公務人員。


五、人力資源管理
  考銓制度、公共管理與行政學考到人力資源管理的考題,本篇文章有極高的可能性成為考題。從職務列等的修正,彈性的考試方法使用,提高薪資與福利、加強大學教育與公務人員核心價值的連結,都是我國公部門未來進行人力資源管理的方向與趨勢。


參考資料
1. 李長晏(2020)。<地方政府用人需求與考選制度的革新>。發表於考選部新思維新方向-如何考選現代政府所需的治理人才研討會,2020年10月7日。
2. 呂育誠(2020)。<地方政府用人需求與考選制度的革新>。發表於考選部新思維新方向-如何考選現代政府所需的治理人才研討會,2020年10月7日。