考試院108年度考銓業務國外考察-韓國考察報告

韓國公務人員制度
文章主圖
一、韓國公務人員制度
(一)基本架構:1949年8月國會通過「國家公務員法」是韓國首部借鑒西方文官制度有關公務員的法律,是以考試制度建立職業官僚體系。最初基本內容包含:特別與一般職位,職級分成五級、公開考試與個別面試選拔公務人員、建立公務人員考試委員會、行政中立。爾後,雖經多次修改但基本立法仍未改變。
(二)四大精神
1.功績制:公務員任用應根據考試結果、工作績效與實際能力狀況。
2.政治中立:憲法第7條規定,公務員為全體人民之公僕,對民負責。國家公務員法第65條,國家公務員不能加入或參加任何政黨或組織活動。
3.職業保障:公務員地位受法律保障,非因過失與正當法律程序不得免職、停職、降職、開除。退休後依法享有退休金。遭受侵權行為可受申訴制度與行政訴訟程序進行救濟。
4.精英導向:強調通用及法律知識。
(三)韓國國家公務員與地方公務員區分
韓國公務員按其所屬政府層級,並根據國家公務員法與地方公務員法,可分為國家與地方公務員。按1981年修定之國家公務員法及其實施辦法,劃分為「職業」與「非職業」兩大類。職業類似我國常任文官,不與政黨共進退。職業職以外的其他職務,則為非職業。
二、國家公務員
(一)職業公務員:受法律保障,韓國97%的公務員職務皆屬職業職。錄用、晉升以工作成績、資格為依據。細分為以下三類:
1.一般類:從事技術、研究、諮詢等一般行政管理工作,依工作性質分57個職系,9個職級。
2.特定類:法官、檢察官、外交人員、警察、消防、教育人員等,每一分類都有專門法律對應其錄用、分類、薪資分類。
3.技術類:簡單技術或體力工作,多在鐵路、郵政系統工作,分不同組別。
(二)非職業公務員
錄用不須一定資格或成績,僅保障一定工作期限,按情況分四類:
1.政務類:透過選舉或政治任命,被選舉任命官員、須經國會批准的官員,總理、內閣成員、
正副首長。
2.特定類:工作性質具特殊性,具體有國會委員會所屬高級專家、調查員、秘書室官員、秘書。
3.契約類:以契約方式雇用,從事專業工作,如科學家、技術專家。
4.僱傭類:從事簡單體力勞務。
(三)公務員分類
1、縱向:職分9級,最高1級為常務次官,最低9級為辦事員。法官、檢察官、警察、消防員有不同劃分,一般情況3級以上為公務員視為高階公務員,6級以下為普通公務員。
2、橫向:共10個職組,可細分57個職系,再細分91個附職系。
(四)任用制度
公務員根據知識、技術、能力、考試成績等受聘用,各行政機關需要的人員通過錄用、晉升、轉任、降任等來補充人員。3級以上的公務員錄用、晉升時得經中央人事委員會審查以後,由總統任命。
1.任用:3級以上公務員,由所屬長官提經中央人事委員會協議後,由國務總理呈請總統任免。4級以下公務員由各級機關首長任用。
2.進用:
(1)公開競爭:原則上需通過公開競爭考試予以錄用,公開錄用考試由中央人事委員會主管。5、7、9級公務員以公開競爭考試為原則。司、局長級以上職務中20%職位,採對外公開徵才之選拔方式進用。
(2)特別錄用:為滿足特殊專才人員之需求,實行特別錄用或聘用擔當者判斷組織管理上的行政效率,並將具備職位履行能力的合適人員,依據類型次序來選拔。
(3)晉升:2至4級公務員,以其能力及經歷作為考量重點,經由審查、選拔後得以晉升;5至9級公務員,依其工作績效、經歷、訓練成績評鑑後,在一定順位內審查、選拔。
三、地方公務員
(一)立法沿革
1.韓國憲法第117條規定,地方政府應負責處理當地居民有關的福利事務,管理財產,並可在法律和法規範圍內制訂地方自治的條例。
2.2009年韓國地方政府中,共有16個層級較高的地方政府,包括7個廣域市政府和9個道政府,以及234個次一級的地方政府(77個市政府、88個郡政府、69個廣域市內的區政府)。較高層級的道及廣域市政府,基本上兼具有承上(中央政府)轉下(市、郡、區政府)的角色。次一級的地方政府並可藉由所轄的行政區(邑、面、洞)處理居民的需要,為居民提供服務。
3.財政方面,地方政府長期以來則必須依賴中央政府,其主因乃是由於中央與地方政府之間稅收來源分配不均所致。現階段由中央政府啟動的地方政府重要改革措施包括:精簡人員和組織、引進高效能管理機制於地方公營事業,以及計畫導入一系列績效管理新機制,以提高地方政府的治理效能。
(二)地方公務員法(譯地方公共服務法)
地方政府在法令授權範圍內可自行管理轄下的行政事務,或中央委託事項。韓國地方公務員分類與國家公務員類似,不同地方在於薪水報酬來自於地方政府,此外就地方公務員事務與國家公務員相同設有人事委員會。原則上地方政府所屬功能、職權、組織大小、預算使用決策,大部分需要仰賴於中央政府,延伸至地方公務員法適用,且仍須根據中央政府部門、機構的指導,落實中央推行的政策與計畫,與台灣類似的是韓國地方政府也不具備司法、警察管理權限,雖然有地方政府的人事委員會,但有關公務員的錄用、晉升、結果評估、薪酬受制於中央統一制定,以利後續監督。
(三)考試制度
1.考試等級:韓國新進公務員分別由5級、7級及9級開始任用,其中屬基層之7級及9級地方公務員,目前僅有首爾市政府為自行辦理考試外,其他16個城市係為共同辦理考試,各地方政府依其所處地域屬性,所辦理考試之職類不盡相同,以首爾市為例,因其非屬靠海城市,故便無海事領域人才之需求,而距海較近之城市,便可能需要進用海洋技術人員。至於5級公務員之考試,則統一由中央政府人事革新處辦理,錄取後再派至各地方政府任職。其考試相關規定大致與國家公務員相同。
2.考試內容:7級至9級公務員之筆試與面試皆依職級來進行,其中7級筆試科目為7科,9級筆試科目為5科,而考試科目中之必考基本科目,如:國文(韓文)、英文、韓國史等,並可視各職類之實際需求,更改為與該職類相符之專業科目。
補充:人事革新處(인사혁신처)
(一)韓國中央人事主管機關原為行政安全部,於2014年11月組織調整時,更名為行政自治部,並將其中人事業務移至新成立之人事革新處。
(二)人事革新處業務職掌係負責制定和實施各種人事政策,例如人員進用、晉陞、薪酬、福利和退休撫卹金等,並透過五大政策「建立公平透明之公共人力資源管理系統」、「強化公務員道德,以確保公務員誠信」、「採取禁止歧視政策,以促進公務員機會平等」、「加強開放性,專業性和問責制,以培養創新公務員文化」及「改善公務員工作條件,提高公務員的士氣」,以期能達到公平且有效能之公共人力資源,提供受人民信任之公共服務。
(三)人事革新處目前置7個局,下設21個司,以及國家人力資源開發研究所和上訴委員會2個附屬機構。
四、韓國公務員職涯歷(訓)
(一)培訓機構
中央人事委員會負責公務員的培訓和教育,訂立培訓基本政策與教育原則,協調中央個政府各培訓機構的培訓計畫,並且評估培訓成效。具體負責培訓機構主要有三類,政府部門、政府專業培訓機關、各大學教學機關。
(二)培訓類型
1、基礎培訓:針對剛錄用的公務員訓練,主要目的熟悉工作業務,了解基本要求,針對5、7、9級公務員。
(1)提供新進公務人員之基本訓練。
(2)在職人員的各種專業訓練教育(共同、選擇)。
2、專業培訓:拓展單一專門業務知識,掌握新的技能,提高工作能力,所有公務員都可以參加。
(1)對國家政策的自身業務教育。
(2)經營有關多數部門的專門教育課程。
3、倫理道德培訓:使公務員了解行為規範,培養清廉正直的精神,所有公務員每兩年或五年必須參加一次。形成防止貪腐、法制實際業務、性別平等政策。
4、在職培訓:與其他課程相關,由各部門負責。
五、韓國高階文官團制度
(一)發展目的
促進各部會司處長等擔任政府決策與管理重責的公務員,能適任各項工作,擴大高階文官職位的開放與競爭,以增進政府效能。
(二)涵蓋範圍與優勢
由1-3級以上的中央政府高階官員所組成,主要涵蓋一般職、特定職、契約職及外事公務員等職位,同時因取消了高階公務員1-3級的職級規範,高階文官管理擺脫了身分職級限制,較注重個人能力和實際績效。也讓高階文官選擇方式所形成的開放競爭關係,提供高階文官中原先不具升遷機會較低階的公務員施展能力的空間,同時創造吸引民間優秀人才之條件。
(三)高階文官團制度內容
高階文官制度主要包含:「開放與競爭」、「能力與發展」、「績效與課責」等三大內涵。
1、開放與競爭
透過不同方式徵選與競爭,形成一種完全開放的任用制度,從公職、大眾或招募徵聘系統來選擇最適合的候選人,如今已有有50%之職位缺由外部任命。包含三種任用方式:
(1)職缺統一公告任命制。
(2)現職文官間競爭。
(3)公開競爭:選入後仍需要接受高階文官制度訓練方案並完成訓練。
2、能力與發展
韓國政府認為高階文官如果被訓練與發展專業技能與能力,將更有助於將他們的知識與經驗提供給政府實現發展目標。評估內涵的六項素質包括績效取向、變革管理、問題分析、策略思維、顧客滿意、協調與整合等。
3、績效與問責
(1)每個高階文官都有別績效與考核,是由高階文官同意而設定業務目標及評估標準之績效協議,稱為「職務成果契約制」,每年都會有一次的考評,分為五個級別(卓越、優秀、一般、不足、差)進行考核,對考績及個人能力明顯低落者,將另進行資格審核實施人事調整或淘汰。
(2)除一般績效考核外,高階文官任用資格還需再認證,其再認證的過程,所有高階文官成員都應每五年重新認證其適任程度,審查包括了職能、一般工作績效、官員的廉潔正直等項目。
六、考點分析
(一)高級文官制度
1.高階公務員培訓及歷練,韓國並沒有特意如日本強調跨領域之職涯歷練,而是基於提升政府效能,建立的高階文官團制度,實行已超過十年,創新的人事任用與競爭方式,並以工作績效為導向,自然可為我國制定新的高階文官管理制度所用。
2.目前韓國中央公務員教育院定期替公務員做培訓,相對我國過去長期以年資做為升遷基礎的公務員體系,倘若仿效韓國體制勢必會引起不少質疑跟抵抗,尤其國家公務員任用基礎仍為考試錄用,在現行政務任用的名額外,再加上特殊選才的文官制度,必定壓縮內部原訂升遷管道。
3. 另就韓國高階文官團制度之採用,在其制度特性上主要強調專業能力及因此欲達成的政府效能。
(二)人事權分權、授權
1.韓國與我國同為單一國家,然相較我國人事權政策、法制及執行的中央集權化,韓國則是透過國會立法制定地方公務員法,將人事權歸給地方自治團體。相較於我國,韓國地方政府有較高程度的人事自主權。
2.地方公務員的獨立立法,使地方能因地制宜的行使人事權,中央僅在框架法下為合法性監督,縱使違法,我國業已建立完整公務員救濟法制可以因應,對我國未來國家整體及各地方政府有效率運用公領域人力資源應有所助益。
3.建議:
(1)直轄市及縣市設立獨立人事委員會,現行人事處作為隸屬之執行機關。
(2)現行地方特考雖無法立即由地方辦理,可將考試分為二試,第一試兩倍錄取後,再由地方人事委員會進行二試錄取。
(3)考績、銓敘等事務,在法律上宜僅原則規定考績區分等級,至於實際要件應由地方依其需求,因地制宜具體規定,畢竟台北市公行政任務絕對與屏東縣有所不同。
(4)公務人員保障部分仍維持不變,至於公務人員訓練亦可如同考選在地方公務人員錄取後,分為中央之集中訓練及第二階段因地制宜由直轄、縣(市)政府來辦理。事實上已有幾個直轄市亦自行長期辦理公務人員之訓練,如臺北市(臺北市政府公務人員訓練處)、新北市(新北市政府公務人員訓練班),其他直轄市及縣(市)政府也都有經常性的訓練開班。只要制度上加以精確區分,由中央執行或地方因地制宜的公務人員訓練課程,應該即可達成公務人員訓練部分由地方來執行,以符實際地方之需要。


參考資料
1.陳慈陽 (2019)。考試院108年度考銓業務國外考察韓國考察報告。https://ws.exam.gov.tw/Download.ashx?u=LzAwMS9VcGxvYWQvMS9yZWxmaWxlLzEyMTE0LzM4NzU0L2RhYmJmNDljLWI4MWItNGNkZS04NWYyLWVjMTg1ZWJkMWFmYS5wZGY%3d&n=6Z%2bT5ZyL6ICD5a%2bf5aCx5ZGK6ICD6Kmm6ZmiMTA45bm05bqm6ICD6YqT5qWt5YuZ5ZyL5aSW6ICD5a%2bfLnBkZg%3d%3d&icon=.pdf
2.考選部(2017)。韓國公務人員考試及保健醫療人國家試驗所推動平板設備考試相關制度考察報告。https://wwwc.moex.gov.tw/main/content/wfrmAbroadReport.aspx?menu_id=66&abroad_id=50