公務人員懲戒與救濟途徑之變革

2020年2月6日,司法院召開第181次會議,通過公務員懲戒法修正草案並函請立法院進行審議,欲將公務員懲戒制度作大幅變革,修改內容包括更名懲戒委員會為懲戒法庭,審理程序從一級一審改至一級二審等,公務員懲戒委員會組織法也隨之因應函請立法院修正(修正後之法案名稱改為懲戒法院組織法)
文章主圖

前言

  2020年2月6日,司法院召開第181次會議,通過公務員懲戒法修正草案並函請立法院進行審議,欲將公務員懲戒制度作大幅變革,修改內容包括更名懲戒委員會為懲戒法庭,審理程序從一級一審改至一級二審等,公務員懲戒委員會組織法也隨之因應函請立法院修正(修正後之法案名稱改為懲戒法院組織法)。日前,此兩個修正草案的審議決定交付予黨團協商。

  過去公務人員受到特別權力關係的桎梏下,以「足以改變公務人員身分,或對公務人員有重大影響」作為可否提起行政訴訟的判斷標準。然而,釋字第785號解釋之作成,是否全面揚棄公務人員特別權力關係,而全面開放救濟?又「公務員懲戒事件」與「其他公務員權利受損事件」之救濟途徑有何異同,是否有符合釋字第396號解釋「懲戒法院」之意旨?本文將以現行制度、修正草案與大法官解釋作為主軸進行分析。

關鍵字

#公務員懲戒法#公務員懲戒委員會組織法#公務員救濟#特別權力關係#釋字第785號解釋

一、 現行公務員之權利救濟制度

  公務員權益救濟事件,例如針對停職、降等、或調職(平調或降調)等行政機關之行為表示不服,應如何救濟?立法者在設計上有所區分,涉及因違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為而受「懲戒責任」(諸如:免除職務、撤職、剝奪、減少退休金、休職、降級、減俸、罰款、記過、申誡),應走公務員懲戒救濟途徑-再審之訴(公務員懲戒法第64條)。

  而其他權益救濟事件,分成「復審、行政訴訟」與「申訴、再申訴」兩個途徑。區分標準依照「是否改變公務人員身分,或對公務人員權益影響重大(參見釋字第298號解釋)」為斷,也就是學說所謂「重大影響說」作為判斷基準,若為「是」,則應循復審、行政訴訟以資救濟,若為「否」,則僅能走申訴、再申訴程序。惟觀察釋憲實務解釋脈絡,允依循復審程序後向「行政法院」提起救濟之範圍,似乎僅限於對公務人員「財產權」或「服公職權」影響者而言。

(一) 公務員保障事件:救濟途徑採二元區分

  依公務員保障法第4條規定,公務人員權益之救濟,依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之(第1項),分成兩種救濟方式。而有關公務人員提起之復審、再申訴事件,由公務人員保障暨培訓委員會(下簡稱保訓會)審議決定之(第2項)。以下分別就復審與申訴分別說明:

1. 復審、行政訴訟

  公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之「行政處分」,認為違法或顯然不當,致損害其權利或利益者,得依本法提起復審。又對於保訓會復審決定不服者,得於決定書送達之次日起二個月內,依法向該管司法機關請求救濟(公務人員保障法第25條、第72條)。

  簡言之,涉及行政處分並認為行政處分違法者,應循復審、行政訴訟途徑。

2. 申訴、再申訴

公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益者,得依本法提起申訴、再申訴(公務員保障法第77條第1項規定)。而公務人員不得對於保訓會所為再申訴之決定以同一事由復提再申訴。亦不得針對再申訴決定提起行政訴訟。

  簡言之,涉及非行政處分,且無涉違法性判斷者,應循申訴、再申訴途徑。

(二) 公務員懲戒事件:救濟途徑為一級一審制

  公務員因公法上職務關係而有違法失職之行為,應受懲戒處分之事件,交由公務員懲戒委員會(下稱公懲會)議決,公懲會雖名稱非法院之用語,但從組織、成員與程序觀察可知(例如:採取直接審理、言詞辯論、對審及辯護制度)公懲會議決程序相當於司法審判程序,故實質意義上仍屬於「法院」,憲法明定為司法權之範圍。而公懲會對懲戒案件之議決,公務員懲戒法雖規定為終局之決定,然對於該決定不服,得提起再審之訴(公務員懲戒法第64條至第73條)。

(三) 特別權力關係之全然破除?-釋字第785號解釋之模糊地帶

 由前述可知,在教師、學生、受刑人等逐漸突破特別權力關係的今日,公務員仍處在嚴格限縮範圍內,使得以向法院提起救濟。釋字第785號解釋文雖謂「不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障」,看似全面揚棄特別權力關係,亦即無論復審、還是申訴、再申訴均得以提起行政訴訟,然而,如此直接推論,恐稍嫌速斷。

 

  由於解釋理由書論道「同法(即公務人員保障法)第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置,不包括得依復審程序救濟之事項,且不具行政處分性質之措施或處置是否不當,不涉及違法性判斷,自無於申訴、再申訴決定後,續向法院提起行政訴訟之問題」,又謂道「況上開規定並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時,原即得按相關措施之性質,依法提起相應之行政訴訟,請求救濟。」從前段可得出一個結論,申訴、再申訴程序處理的標的,只是涉及不當之服務機關的處置,本來就不是行政處分,因不涉及違法性判斷,因此也就不會續行交由專職違法性審查之行政法院處理。然而後段,就相對難以理解真意,該段是指公務人員尚有復審、行政訴訟(公務人員保障法第25條、第72條)之救濟途徑?抑或是逕自依循行政訴訟法第4條至第8條按性質採取相應訴訟類型,不走申訴、再申訴決定,而走一般救濟途徑(較有可能的類型是提起同法第8條之一般給付之訴)呢?

 

  本文認為,雖依據行政訴訟法第2條規定,公法上之爭議,除法律別有規定外,得依本法提起行政訴訟。既然立法者選擇以公務人員保障法設計不同於訴願、行政訴訟之行政救濟程序,且在大法官認為合憲狀況下,則應優先適用公務人員保障法之特別法規定。

 

  然而,若人民認為服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置「違法」,雖非行政處分性質,而不能走復審、行政訴訟,然或許有回歸行政訴訟法提起一般給付訴訟之空間,也符合本號解釋所說的「人民本得以按照相關措施之性質,依法提起相應之行政訴訟」之意旨。本文亦認為人民對於救濟途徑應如何選擇判斷不易,法院應盡量提醒人民應如何採擇,莫讓人民浪費時間與金錢在程序轉換上。總體而言,本文認為,本號解釋非僅是重申法院實務一貫以來之公務人員救濟之二元模式,的確是有空間得以提起訴訟。
 

簡表:公務員救濟之觀念整理

 

二、 公務員懲戒法修法重點

至於公務員懲戒法之修正有六大特色,本文簡要分述修正重點如下:

(一) 改制懲戒法院

配合公務員懲戒委員會改制為懲戒法院並設懲戒法庭專司審理公務員懲戒案件,將「公務員懲戒委員會」、「公務員懲戒委員會合議庭」、「委員長」、「委員」等名稱,分別修正為「懲戒法院」、「懲戒法庭」、「院長」、「法官」,以符合司法院釋字第396號解釋「有關機關應就公務員懲戒機關之組織、名稱與懲戒程序,併予檢討修正」之意旨(參見修正條文第5條、第7條、第20條、第22條至第32條、第36至第39條、第42條至第44條、第46條至第48條、第51條、第53條、第56條、第58條、第85條、第88條至第90條、第93條、第100條、第101條)。

(二) 建立一級二審制

為了使公務員懲戒案件的當事人,能在不服懲戒法庭之裁判得提起上訴、抗告救濟,提供至少一次上訴救濟之機會,以發揮糾正錯誤與權利保護功能。因此,本次修法將公務員懲戒案件審理制度改採一級二審制,增訂「上訴審程序」及「抗告程序」相關規定(參見修正條文第64條至第84條)。

(三) 強化懲戒實效

公務員懲戒案件之審理改採一級二審制後,為避免公務員藉由「搶退」規避懲戒責任,因而將公務員懲戒法中禁止資遣、退休、退伍之規定配套予以修正,希冀達到防止搶退無漏洞之目標(參見修正條文第8條)。

(四) 兼顧公務員權利保障

鑑於停職與否對於公務員之權利影響重大,故本次修法明定對於懲戒法庭第一審所為停職裁定得提起抗告救濟。又為避免被付懲戒人遭受雙重危險,所以本次修法亦明定被付懲戒人因同一行為受行政懲處後,復受司法懲戒時,原行政懲處處分失其效力。此外,受懲戒人倘若是因為懲戒處分之判決而應為金錢之給付,本次修法明確規定其「執行期間」,以避免對於受懲戒人之執行陷於久懸不決之狀態(參見修正條文第5條、第22條、第97條)。

(五) 修正再審程序

公務員懲戒案件之審理改採一級二審制後,當事人既然已可循上訴、抗告程序救濟,故本次修法對於再審事由有所調整,使其符合特別救濟程序之本質。另外,現行再審期間之規定,是建立在一級一審制之上,而公務員懲戒案件之審理既然已改採一級二審制,所以,本次修法對於再審期間一併配套修正,此外亦增訂再審之訴之專屬管轄規定。(修正條文第85條至第87條、第95條)

(六) 符合實務運作

本次修法尚參考公務員懲戒案件實務運作情形,既然公懲會屬於實質意義之法院,為了將「司法」用語一致化,以求訴訟法規範之橫向連結,將懲戒法庭為停止職務處分之方式由「通知」修正為「裁定」,並明定記過次數及修正閱卷規定。(修正條文第5條、第18條、第37條)

三、 結論

公務員救濟一直是考生十分頭痛並逃避的範圍,希冀藉由本文之概念整理,讓讀者更深入了解其救濟之架構。本文認為釋字第785號解釋有突破特別權力關係的地位,但文字抽象理解不易,在本號解釋作成後,實際上將如何提起與運作,勢必需等待法院實務的案件累積,留待後文分析。至於公務員懲戒法制修法結果尚未定論,惟此次修法為全面性之重大修正,其重要性不言可喻,讀者需持續追蹤並多加留意。