從國家考試性別探討性別平等與公務人力評估設限類科研究

本研究案將從公務人力與性別平等二面向進行探究,主要以司法人員特考與一般警察人員特考為討論的重點,,本研究主要選擇監獄官、監所管理員、法警與行政警察人員,共四類人員進行探討。
文章主圖
壹、背景起源
我國考選部的目的主要為篩選、拔擢最適公務人力及優秀專業人才,目前我國的國家考試種類包括公務人員考試以及專門職業及技術人員考試,其分別採取筆試、口試、心理測驗、體能測驗、實地測驗、著作或發明審查等方式,希望能透過多元方式獲得進入政府機關的最適人才。
我國政府為消弭考試過程中原先受到的各種不平等對待,有關於制度的改革上,「國家考試性別平等白皮書」強調國家考試應保障性別平等的信念、措施與成效;「身心障礙人員考試制度白皮書」主張針對身心障礙應考人提供優質應試環境,以保障身心障礙應考人平等參與各種考試的權益;「原住民族考試制度白皮書」則以照顧與保障原住民族進用的政策與改善特種原住民族考試的考選效度。而政府部門在推動平等原則政策時更應檢討上述政策的成效對社會運作將會產生何種影響以及有效改善不平等現況,因此本篇文章將檢視性別平等政策對不同類科公務人員的影響。
本研究案將從公務人力與性別平等二面向進行探究,主要以司法人員特考與一般警察人員特考為討論的重點,,本研究主要選擇監獄官、監所管理員、法警與行政警察人員,共四類人員進行探討。此四類並非從屬關係,其工作性質也不甚相同,但在執行政府相關任務時,從屬性來說,卻有點類似在同一光譜上的三個點,如下圖所示:
行政警察                   法警            監獄官(監所管理員)
────────────────────────────────→
    開放空間                半開放空間          限定空間
    一般民眾                嫌疑犯              受刑人
    從上屬光譜圖可以瞭解到:行政警察、法警以及監獄官(監所管理員)的服務對象與空間,發現其實三者間具備重疊性,且有關聯性。警察人員執勤時的對象是一般民眾,其場域一般都在開放空間;法警的對象是嫌疑犯,場域大都在半開放空間的法院,而監所人員的對象則是受刑人,主要場域在限定空間的監獄,三者之間具有相互關聯性。因此本文將探究此三種性質工作在分定男女名額的運作模式,釐清性別平等與公務人力在運作時產生的相關問題。
貳、公務人力及性別平等
    公務人員與公務機關必須考慮包括效率、效能、結果、正義、服務、安全等各式價值以及追求平等價值,因此性別平等與公務人力的有效運用是兩項重要的探究議題,公務人員考選中,此種平等原則的追求成為取消分定男女名額的初音。
一、公領域的發展中性別平等議題探究
       歐洲對性別平等概念可從1960年代的判決中(Klöckner-Werke, C-17/61)略知一二,強調平等的概念下,歐洲法院認為不同性別的薪資、僱用方式、業務內容等均須要公平,而各國也逐漸將這些要求法制化。千禧年後的五年之間,歐洲各國已經花費超過一億歐元理解、分析與推廣性別平等的業務與區別性別的待遇政策(Positive Discrimination)上。但即使如此,目前實務上仍有歧視的案例,例如︰歐洲法院認定希臘警察聘僱身高應達到170公分要求,即屬於性別歧視(中央社,106)。
近年來歐洲對於性別平等論述從薪資擴大到退休金、父母對子女的撫養以及兼職的懷孕婦女等範圍。此外,因性別的歧視,部分原因來自於政策的不透明,導致了法院規範薪資結構必須提出透明數據,歐洲議會也成立例行性的獨立專家檢視各國的性別狀況。從法制面觀之,西班牙、義大利、波蘭以及希臘在性別制度面的討論、憲法的革新、行動方案的推廣較完善,但從現實面觀之,性別差距仍存在於比利時、愛沙尼亞、荷蘭、愛爾蘭、奧地利、斯洛伐克甚至義大利等國,
主要不平等面向在兼職時的差別對待、兒童照顧權的歸屬、女性民意代表的比例、以及因結婚而擁有公民身分的差別待遇等現實層面問題。
根據社會結構的男女差異,世界衛生組織(World Health Organisation),在民國 91年的性別政策中,將性別議題分為性別分析(gender analysis)、性別平等(gender equality)、性別平權(gender equity)等三大類。性別分析在探討男女於生活、社會發展與健康面向上的不平等;性別平等則主張消除男女在機會、資源、福利以及業務上的歧視;性別平權則是重視責任與義務上的均等分配。
性別差異跟平等的相關議題在臺灣社會已受到關注,從民國83年大法官釋字第 365號探討雙(父)親之親權行使問題、84年釋字第410號的夫妻聯合財產的問題、88 年釋字第 490 號檢視當兵的義務與性別差異、104 年釋字第 728 號討論祭祀公業關於派下員的性別身分認定、以及106年釋字第 748 號針對同性婚姻平等權的討論。透過這些解釋爭議與理由,台灣社會逐漸確保了性別間「合理差別待遇(陳威龍,98:49-54)」。臺灣平權運動的演進過程,主要依據行政院性別平等處的看法,從婦女權益的保障演變到對性別平等的保障。從 86 年〈性侵害犯罪防治法〉起,到現今性別平權的制度推廣。包括金馨獎、創新獎、故事獎的頒發,均是行政院為表揚性別平等績效優良機關而設立(行政院,107)。
二、公務人力的性別差異
國際間已經意識到性別的差異,並努力消弭各式的不平等,但社會結構中仍存在職業上的性別差異。根據銓敘部統計室資料,行政機關的員工約占全部公務體系人力的 66%,而中央機關的人數又占行政機關 54%以上。機構之工作性質亦影響任用人員之性別,此可從 101 年度行政機關之男性警察人員比 93.77%、102 年度為 93.55%、103 年為 92.8%、104 年為 92.84%、105 年為 91.7%、106年為 90.8%可知,顯示職業隔離的確存在於我國公務人員體系中。雖然公務體系的薪水與性別並無直接相關,但無可否認,男性傳統職業的薪資較多,但死亡率較高;反之,女性傳統職業的薪資較低,但卻相對安全。然即便是女性從事歸屬男性的傳統職業,其薪資仍較男性為低(Lubin and Lincoln, 100) 此主要彰顯出職業隔離的特性與性別之間,無法簡單的以強調性別平等作為答案。
三、性別平等與國家考試性別設限類科
性別主流化的宣導下,除廢除性別設限類科,考試院及所屬部會還建置性別平等機制,成立了性別平等委員會、性別平等小組,負責推動各式性平保障指標與統計。目前司法特考三等考試之監獄官、四等考試監所管理員仍設有性別數量限制(謝惠元,102) 其中法警類科考試,原僅限制男性應考,93年開始改為分定男女錄取名額,95年起,實務上性別不再設限,但直到102年3月11日才修正法規,取消得分定男女取名額的規定。105年2月考試院院會再通過修正〈公務人員特種考試司法人員考試規則〉部分條文,恢復法警類科分定男女錄取名額,並於 105 年3月4日修正發布。考試院會這樣調整主要是因應,近年錄取女性法警比例有攀升趨勢,為避免法警性別比例與監所收容人性別比例嚴重失衡,影響人力調度及法庭人員安全,修改用人機關可依實際任用需要,分定男女錄取名額,以因應實際人力需要。
由上敘述可得知,法警曾在性別平等的理念下取消原本分定男女錄取名額的限制,但此規範卻在105年恢復男女錄取名額分開訂立規定,顯示自94年起推動性別平等不再設限的規範,運作是否足夠成熟有待商榷,至於聘用法警人力是否一方面能滿足特定機關需求,另一方面也能秉持性別平等之原則也是值得思考空間,至於各機關對〈性別工作平等法〉第七條的「工作性質」與「性別」之關聯是否在時空移動中有變化,可以重新檢視。
在 CEDAW 施行法的公布後,考試院的性別平等機制逐漸建立(行政院性別平等會,102) 包含101年性別平等小組、102 年性別影響評估、性別圖像與性別統計指標的編製,目的在於研擬相關政策法令與規定時,均曾考量到性別平等此議題,希望營造無性別歧視工作環境(考試院性別平等委員會,107)。
、國家考試性別設限類科的設計
依〈公務人員考試法〉第 3 條規定「公務人員之考試,應依用人機關年度任用需求決定正額錄取人員,依序分配訓練」。同法第 6 條第 2 項:「為因應特殊性質機關之需要及保障身心障礙者、原住民族之就業權益,得比照前項考試之等級舉行一、二、三、四、五等之特種考試」。此外,〈公務人員考試法〉第 9 條
亦賦予了體格檢查的可能「考試院得依用人機關任用之實際需要,規定公務人員考試實施體格檢查,以及公務人員特種考試應考人之年齡、兵役及性別條件」。
綜上相關法規內容而言,不同類科關於男女分別規定錄取名額的規範,主要根據用人機關的需求後,再經由考試院與考選部的認可。過去基層行政警察,及目前法警、監獄官與監所管理員用人機關均提出分定男女名額的限制,可以得知實務上用人機關還是會參考性別差異來訂立相關錄取名額。
、類科的設限規範
〈公務人員考試法〉已針對不同考試有不同的設限方式規範,如第七條:「高等、普通、初等考試及特種考試規則,由考選部報請考試院定之。前項考試規則包括應考年齡、考試等級、考試類科及其分類、分科之應考資格、體格檢查標準、應試科目、考試方式」。第九條:「考試院得依用人機關任用之實際需要,規定公務人員考試實施體格檢查,以及公務人員特種考試應考人之年齡、兵役及性別
條件」。但在性別主流化的具體措施陸續推動後,各機關逐漸開始加上體格與體能的規定,警察類科於 90 年時僅有身高之限制,民國93年起第二試僅為口試,5直至 99 年開始有規定體能測驗;相同的狀況也在法警類科有所改變,其於 102 年新增第二試體能測驗。至於在矯正體系中,監獄官於民國 90 年新增第二試「口試」,並於 105 年將原口試(第二試)變為第三試,並將第二試改為體能測驗。從上述相關規定修正與改變可以得知,體能測驗與體格檢查,主要為各機關為了配合性別平等原則下的替代方案。以下再從各考試相關變革脈絡介紹之:
(一)警察類考試—從設限到不設限
考選部國家考試性別平等諮詢委員會於民國 94 年成立,自第 1 次會議時隨即針對基層行政警察進行討論。警政署用「為用而訓」作為理由,開始研擬推行有關女警政策,同時參考日本與韓國進行招募員警時,皆分成男女錄取名額。此理由在舉辦第2次性平諮詢委員會進一步受到質疑與挑戰,除了要求用人機關需要針對國外的警察招募相關制度進行探究外,也應確認歐美國家考試均無性別限制,但仍有性別職業隔離現象,女警人數約為10%,也因此,在〈性別工作平等法〉的精神上,調整民國95年之警專生女性比例為10%。
考選部諮詢委員於性平諮詢委員會要求其規畫100年實施之警察人員考試制度雙軌制,朝不分定男女名額方向發展。有關雙軌制運作,警政主管相關機關在占多數名額的內軌上,運用警校生入學考試時的篩選機制,於前端入學考試先行分別決定男女的錄取名額,此代表也幾乎確立後端參加內軌考試的男女比率。至於外軌考試,由於所占名額較少,即使於100年全面取消男女名額分別規定,對於整體警察影響還是有限。
(二) 法警類考試—從設限、不設限再回到設限
        法務部於民國94年提供之「公務人員特種考試司法人員考試三等監獄官及四等監所管理員、法警類科分定男女錄取名額補充說明」,詳細記載法警的工作
包括值庭(30%)、執行(20%)、警衛(10%)、解送人犯(25%)、參與搜索、扣押及拘提、逮捕通緝犯(三項合計5%)以及文書(10%)。不過因民國95 年取消法警分定男女錄取名額相關規範,有將近10年時間,該類科均沒有進入性平諮詢會議討論,其錄取人員之女性比率逐漸增高,於民國105年男女比例達6比4,但近來院檢發生人犯脫逃、機關自殘、開庭威脅司法人員等情事,導致相關單位要求檢討。
因此民國105年法警類科招考也重新規定法警的男女錄取名額。準此,性平諮詢會議在法警議題上提出幾點看法,包括:有效落實法警的值勤督考與淘汰、設計適當體格檢查表及體能測驗項目、確實檢討分發及業務分配,避免男女分配不均、 強化本職學能及加強實務訓練、應再檢討提檢人犯戒護過程。
(三)堅守設限的類科:監獄官與監所管理員
根據〈監獄行刑法〉第 4 條規定:「受刑人為婦女者,應監禁於女監。女監附設於監獄時,應嚴為分界」,法務部基於此規定而提出監獄官與監所管理員的性別限制,在分監管理規定中,男女受刑人需分隔收容。而根據歷次會議討論重點大多集中監獄官、監所管理員的男女比,以及管理人員與收容人的戒護人力比,不過除戒護的性別差異外,日夜間差異以及不同矯正機構的戒護人力也存有落差,以台中監獄為例,日間戒護比為1(名戒護人員)比150(名收容人),此數據在夜間時變為1比420,此也顯示出公務人力之不足,而性別平等是否能在人力不足的情況具體落實,亦是關切的焦點(劉峻谷,103)。
矯正機關的人力與性別問題,行政院研究發展考核委員會於101 年曾委託相關機構進行「我國矯正政策與管理機制之研究」,其研究結論中,建議修法強制規範收容人與管理人力固定比例,至少達到6: 1。此外在性平諮詢委員會上,相關學者指出,依據矯正機關相關報告,其提出當戒護人力與收容人比例達1比 6 時,可全面取消分定男女名額的規定。101年性別諮詢委員會中,諮詢委員再度要求法務部提出具體近改進方案,並表示「收容人類型很多,並非所有收容人都有暴力傾向,就如過去法警針對男女錄取比例進行限制,取消後似乎也未曾有管理上的問題,且少年觀護所也可以更換女性管理員」,此等觀點在法警恢復分定男女名額後,或許會重新檢討。
、國家考試性別設限類科的爭議
大法官釋字第 485 號的解釋內容中曾提到,〈性別工作平等法〉之目的在於貫徹憲法中的實質平等,而非機械式的、絕對的形式上平等;而考試院針對關於性別設限類科的考試也有相關規定:本項考試規則男女性體能測驗規範,係用人機關基於工作內容實際需求,並考量男女性先天體能差異,採行相同測驗項目並分定男女性及格標準,以兼顧職能需求及性別實質平等。
一、體能與體格的規範
不同類科在體能上的規定以及體格上的規範或根據體能測驗成績統計等資料均有所差異,但這些類科工作屬性皆具特殊性質,舉凡危勞性質、工作時間長、工作壓力負荷繁重、須輪值等特性。
若依據體格之優越性,提出降低女警、女監獄官與女監所管理員的報考身高標準,但應注意的是,這些類科在服務對象為何,以及其工作內容是否有性別差異性,此皆為關注主要面向。在性別平等諮詢會議,部分委員建議法警類科的身高應與警察人員標準相同,矯正機關也於該次會議中有針對身高進行要求。不過實際上,警察、法警、監獄官與監所管理員的服務對象皆有差異。考慮一般大眾、較無特定性別到明確性別差異,故其體格標準或應考量到大眾平均162公分,或特定服務對象體格,而非僅限於男女均值差異。
二、勤務分配與性別差異
    分定男女名額的主要原因在於業務的特殊性,例如:警察須以男性為主的原因,在於工作環境高度危險性,而法警主要工作核心為戒護人犯,常會遇到打架事件,女法警可能較難處理這種狀況,女性法警因先天體能之因素而無法安全且有效率地升任戒護勤務。
 
伍、制度運作下的分歧
一、考試與訓練合一或分歧
現今考試制度設計,並非在選擇合適的公務人才,其規範均在於滿足考生的需求。從主管的角度來看,大都建議考試院應根據公務人力服務或管理的對象來設定,此外大部分長官會基於性別、體能或體格而對女性警察、女法警甚至女性監所管理員產生疑慮,進而產生排斥的心態;或女性基層人員在性別平等的旗幟下習慣於尋求支援,基層人員認為考試院的制度設計偏重考量到應考人的權益,應可理解。
二、人力編制普遍不足
實務上矯正機關或檢察署主管均表示人力吃緊、權益受損,深究原因主要與機關編制有高度相關。矯正機關於性平諮詢會議中即表示,監所管理人員工作意願不高,離職率每年約 3.5%,超收問題從未解決,加上女性收容人數占總收容人之人數比例均低於10%,在「男女分監」管理以及「單人執勤」的規範下,女性管理人員擔任直接戒護管理的需求人數遠低於男性管理人員,故在性別比例的考量下,不僅再三強調分定男女名額的原因與計算方式,更希望能夠降低女性
錄取的比例,以減輕男性管理人員之負擔。
    不過,人事行政總處認為公務人力多寡與性別平等無關,而用人機關則認
為應在公務人力充足的情況下進行性別平等之革新。除警政機關近年來大幅聘任員警外,法警和監獄官與所管理員在員額編制不合理的情況下,離職與流動量狀況頻繁,主管機關為將公務人力之效能發揮至最大,往往犧牲其他價值,以確保工作運作順暢。
三、法警身分漸漸明確
法警身分的內涵確認,逐漸明確公務人力與性別平等關係,因法警於民國 94 年取消分定男女名額,加上外軌/特考班的警察也於民國100 年後取消男女性別比例,在警察不設限、法警不設限的趨勢下,凸顯出矯正人員的設限特殊性。
,儘管有研究者指出法警身分正名與否與性別平等並無直接相關,但透過其資格的釐清,未來針對男女錄取名額分別規定之解釋理由時,將可朝向警察「不設限」或矯正「要設限」兩個明確的方向修正,而非遊走於兩者之間。
 
陸、公務人力與性別平等
一、根據公務人員考試法第9條第1項規定,針對各用人機關分定男女錄取名額之原因進行審查與考核。根據此規定,考選部國家考試性別平等諮詢委員會,應依據審查性別平等的標準,假若委員會要求詢問不同專業或關心時事面向,建議能夠於會前提出審查依據以供用人機關答辯與改善。
二、合理性差別對待的性別平等共識前提下,針對應試方式與規則適用進行檢討,並邀請考選部針對公務人員考試法精神,建構國家考試中有關性別限制事項之合理性論述。
三、各用人機關應針對內部的性別差異詳細調查,其調查對象應包括長官與基層員工,並也應針對服務對象進行進行調查分析。並請各用人機關注意多元性別之問題與現況詳細追蹤掌握。
四、考量到少子化趨勢,公務人力勢必日益減少。在現行用人機關認定的人、人力、有效人力差異下,各機關應積極在訓練、裝備、軟硬體與法規等各項配套進行調整。
 
 
參考資料
1中央社(106)。「希臘警察身高要 170  歐洲法院:性別歧視」,10 月 18 日。
http://www.cna.com.tw/news/aopl/201710180430-1.aspx
2陳威龍(98)。從憲法平等原則探討性別工作平等審查標準—兼論性別工作
平等法之適用。高雄:國立高雄大學法律學系碩士論文。
3行政院(107)。「賴揆主持性平會議  預祝全國女性同胞婦女節快樂」,3 月 5
日。https://www.mohw.gov.tw/cp-16-40070-1.html
4、Gus  Lubin  and  Kevin  Lincoln  (100).  “The  15  Most  Dangerous  Jobs  In America”, Business  Insider.
http://www.businessinsider.com/most-dangerous-jobs-2011-9#your-options-are-getting-even-more-limited-16.
5、謝 惠 元 (102) 。「 考 試 院 性 別 平 等 機 制 建 置 與 推 動 情 況 」。https://www.gec.ey.gov.tw/Upload/RelFile/1419/701208/69ae9e24-254a-
4f39-9a30-96a78ddb5e31.pdf。
6、考試院性別平等委員會(107)。「考試院推動性別平等業務重要紀事」。
https://www.exam.gov.tw/cp.asp?xItem=24808&ctNode=1255&mp=1
7、劉峻谷(103)。「增女管理員名額?矯正署:難道派女安檢男犯」,5  月  18
日,聯合報。http://city.udn.com/54532/5095795#ixzz5NXgyhtLP。