政府部門勞動關係探究(下)

我國政府部門勞動關係的運作型態已趨向穩定,但文官參與程度仍稍嫌不足。換言之,除98年10月2日成立全國協會外,目前有21個中央機關協會及15個地方協會成立,大部分政府機關皆有協會組織運作。然而,就文官人數觀察之,文官具有公務人員協會會員資格者約2萬8千人(銓敘部,2015),參與程度較為低落;主要可能原因有:協會本身組織功能有限,以及公務人員觀望心態以及政府機關官僚組織文化影響。
文章主圖
政府部門勞動關係探究(下)
 
肆、公部門勞動關係的實務運作
一、公務人員協會法之規定
(一) 宗旨
公務人員為加強為民服務、提昇工作效率、維護其權益、改善工作條件並促進聯誼合作,得組織公務人員協會(第一條)。
(二) 適用對象
本法所稱公務人員,指於各級政府機關、公立學校、公營事業機構擔任組織法規所定編制內職務支領俸給之人員;前項規定不包括下列人員:政務人員;各級政府機關、公立學校首長及副首長;公立學校教師;各級政府所經營之各類事業機構中,對經營政策負有主要決策責任以外之人員;軍職人員。(第二條)
(三) 任務
1、公務人員協會對於下列事項,得提出建議:(1)考試事項;(2)公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休事項;(3)公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項;(4)公務人員人力規劃及人才儲備、訓練進修、待遇調整之規劃及擬議、給假、福利、住宅輔購、保險、退休撫卹基金等權益事項;(5)有關公務人員法規之制(訂)定、修正及廢止事項;(6)工作簡化事項(第六條)。
2、公務人員協會對於下列事項,得提出協商:(1)辦公環境之改善;(2)行政管理;(3)服勤之方式及起訖時間。但有下列各款情形之一者,不得提出協商:(1)法律已有明文規定者;(2)依法得提起申訴、復審、訴願、行政訴訟之事項;(3)為公務人員個人權益事項者;(4)與國防、安全、警政、獄政、消防及災害防救等事項相關者(第七條)。
3、公務人員協會得辦理下列事項:(1)會員福利事項;(2)會員訓練進修事項;(3)會員與機關間或會員間糾紛之調處與協助;(4)學術講座之舉辦、圖書資料之蒐集及出版;(5)交流、互訪等聯誼合作事項;(6)接受政府機關或公私團體之委託事項;(6)會員自律公約之訂定;(7)其他法律規定事項(第八條)。
(四)協商權與限制
1、公務人員協會與協商案件之主管機關及相關機關協商所獲致之結果,參與協商之機關及公務人員協會均應履行;公務人員協會不得向主管機關或相關機關請求締結團體協約(第三十條)。
2、公務人員協會依第二十八條規定提出協商,而受理機關未於期限內進行協商,或協商不成,或未完全履行協商結果時,公務人員協會得向其主管機關申請調解(第三十一條)。
總的來說,對於協會運作與功能發揮,除原先聯誼權、建議權外,針對協商權範圍、推行的相關規定,協商失敗後的申請調解與解決爭議等相關規定,均是本法一大特色,可以提供公務人員個人或團體正式意見表達程序來爭取權益的法令依據。
國外相關法令規範
人民基本自由權利之一就是結社權,要將勞動結社功能予以擴張,經濟全球化及區域化的情況下,國際公約或區域組織公約為有力的論據,儘管某些國際規範未必具有國內法效力,但仍可以作為相關參考研究依據。
(一)國際勞工組織第 151 號公約
公部門受僱者結社權與團體協商權利於國際勞工組織(International  Labour  Organisation,ILO)1978年第151號規定。通過這號公約是因1949年第 98 號組織權與團體協約公約未能包括某些類別公務員與解釋難題、以及政府機構與公務員間需要有良好勞動關係,而第98號公約是1948年第 87 號補充規定。
第 87 號公約內容針對兩項基本權利進行保護,分別為:(1)員工及雇主均有權利參與跟組織其選擇團體;(2)工會組織及雇主團體一經設置後,享有組織自治權利。第 98 號公約針對第87號公約相關規定進行補充,明確指出應鼓勵透過團體協約將僱用條件釐清(焦興鎧,2004:85-86)。公務員的組織權及協商權在第 151 號公約有較完整清晰的規定,但未針對爭議權進行明文規定。
此外,為保護勞工不受反工會歧視行為影響,加強保障勞工代表,1971 年第 56 屆會議通過第 135 號,主要內容係對勞工代表職責人員的保護和提供設施進行規範,勞工代表職責人員行為,僅需其行為符合現有法律和團體協約,應獲得明確的保護,不因其擔任勞工代表身分或活動、或因參與工會活動,而受包括免職在內任何不利行為。
(二)兩公約
我國於民國98年制定「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」,將兩公約國內法化,兩公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力(第 2條) ,適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋(第 3條)。
「經濟社會文化權利國際公約」第 6 條規定:「一、本公約締約國確認人人有工作之權利,包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利 ,並將採取適當步驟保障之 。二、……」。第 7 條規定:「本公約締約國確認人人有權享受公平與良好之工作條件,尤須確保……」此外,經濟社會文化權利委員會 2005 年第3屆會議通過第18號一般性意見明確指出,工作權是一項屬於每個人單獨權利,也是一項集體權利,經濟社會文化權利國際公約第 6、7條互為依存。
三、公務人員協會評鑑與銓敘部互動
銓敘部是我國公務人員協會主管機關,包含全國公務人員協會與其他部會機關之公務人員協會 (協會法第 4 條)。主管機關主要負責協會輔導運作業務、同時也透過經費補助部份營運的過程。評鑑運作則是由各協會針對會務評鑑表進行填寫,彙報會務經營狀況,檢附相關佐證資料,再送予銓敘部進行審定。
財務運作方面,依據「銓敘部補助公務人員協會經費作業規定」,銓敘部得針對公務人員協會規劃活動給予補助,各機關公務人員協會每次最多補助60%、全國公務人員協會以每次活動 80%為限。
四、公部門勞動關係互動機制
銓敘部或各地方政府與公務人員協會針對勞管關係的爭議事件會進行協調,爭議事件談判可分為「協商程序」、「調解程序」與「仲裁程序」三階段(劉昊洲,2006b:23-25),以下就相關內容分述之:
(一)協商程序:
       公務人員協會針對辦公環境、行政管理及服勤方式等事項,可以向主管機關提出協商。雙方於正式協商開始前就時間、地點和討論主題先進行初步討論;假使協商過程出現未受指派者卻代表出席會議、及有關妨礙機關與協商運作之事實時,主管機關可以停止協商。
協商成立時,雙方須針對協議書內容進行簽約,內容對相關機關具有約束力、以及應履行相關義務;假設有一方協商後不願針對協議書簽署,則不成立協商,因此進入調解程序。應注意的是,該事項若屬於:(1)法律有明文規範;(2)可以提起申訴、復審、訴願與行政訴訟;(3)牽涉公務人員個人權益;(4)與國防、安全、警政、獄政、消防及災害防救等事項相關者,不得進行協商(協會法第 7 條第 2 項)。
2.調解程序
假設在特定期限內兩方未達成協商、未成功協商或協商結果未確實執行時,公務人員協會可以向主管機關申請調解。主管機關收到申請後,組成調解委員會成員;委員會成員共3名,由爭議雙方各指派 1名第三方,並共同選出公正且學識經驗專業者 1人組成。調解成立時應將調解書完成,若未成立則需有調解不成立的證書。
3.仲裁程序
調解不成立或未在期限內調解時,公務人員協會得向主管機關提起仲裁。中央或地方政府有關爭議案件,仲裁階段都交由銓敘部辦理裁決程序,由銓敘部負責組成裁決委員會和相關幕僚運作。
綜上而言,不同集體協商階段,參與者及其角色有所差易。協商階段初期,由公務人員協會和協會主管機關進行溝通,中央為各部會機關、地方則為各直轄市、縣市政府。進入第二階段調解時期,由銓敘部主導整個調解程序運作,公務人員協會和協會主管機關負責推派代表進行調解委員會組成。最後爭議裁決階段與調解程序相類似,由銓敘部主導爭議裁決,公務人員協會和協會主管機關選出裁決委員,但出現爭議裁決由委員會成員決定,協會和協會的主管機關未直接涉入。
伍、相關論點分析探究
一、公部門勞動關係的關鍵議題
(一)公務人員協會法制與運作
1、尚未將公法上職務關係內涵明確
釋字第 187 號解釋明確指出公務人員取得「公法上職務關係」的地位,然具體權利責任內涵並無明確法令規定,進而使公務人員爭取權益的範圍、程序…等內容,甚至於要哪些人員加入或排除於權責範圍外,均處於不確定狀態。因此未來可能需要在公法上職務關係上確立明確法律規範,
2、公務人員協會法的特性
民國 92 年開始施行公務人員協會法,民國 94 年主管機關又修法將門檻放寬,鼓勵公務人員成立協會。儘管如此,公務人員與國家關係,終究與私部門勞僱關係有所差異,此外考量到公共利益及國家安全維護,公務人員組織之團體無法如私部門工會有完整的勞動基本權限,公務人員協會不得主辦、幫助或參與任何罷工、怠職或其他足以產生相當結果之活動,及不得參與政治活動(許慶雄,1997:179-180)。
二、公務人員協會功能的限制
勞動結社始源於受僱者的經濟性需求,公務員的勞動結社是經歷相類似的壓制、容忍、保護及鼓勵的過程才逐漸成型,即使手段上不再任意訴諸對抗,但勞動結社目的就是對於管理權挑戰,並基於管理者強調夥伴關係的立法,並無法改變此一特質。
因此,人事主管機關於得到首長支持、預算相關編列以及補助、輔導推動公務人員結社,從管理者立場,並非一適宜任務。但即使有這些正向助力,今日公務人員協會在功能運作上,仍具有以下問題:
(一)外環境變化與公務人員認知存有落差
人事主管機關主動研訂公務人員協會法與政府解嚴、民主轉型,回歸憲政體制,落實憲法保障人民基本權利的發展方向有關。此外,我國國家與公務人員間
之法律關係,從「特別權力關係理論」轉向「公法上職務關係」也有密切的關聯性。即便如此,在先進民主國家公務員有勞動結社權的情況下,我們亦建立此一制度,象徵人權進步。不過相對於公務人員,並無急迫經濟性需求。
(二)公務人員協會可發揮功能具有模糊性
公務人員協會功能發揮仍需觀察其在協商與參與過程的範圍而定。舉例來說:公務人員參與協會從基本的提供想法、陳述意見、諮詢商討、到共同決定權皆可能是其中一種方式;而共同決定權部分,更牽涉到代表席次、投票權、及議題範圍問題。此外,經推派代表參與而意見未獲肯定之項目,如可以協商,得否將協商程序省略,直接進入調解與爭議解決的程序,亦無明確規定。
(三)協商參與的限制
勞動結社基本目的,就是要透過協商機制取得較有利的工作條件。協商要有意義,要具有協商的空間與彈性。公務人員協會法規定公務人員協會可以就辦公環境、服勤方式及起訖時間、行政管理三方面議題進行協商。但是,政府機關整體辦公環境的改善,主要是行政首長的施政目標,且涉及預算的分配,發生協商的機率幾乎微乎其微。而就行政管理部分,若涉及機關使命達成相關事項,應屬管理者的特權(privilege),不宜列入協商範圍內。
三、修法建議
(一)公務人員協會組成
1、運用「反向表列」方式,特過相關規定設立阻止協會組成,其餘人員僅需達到一定人數並符合民主程序,即允許有組織協會的權利。
2、同工作或專業屬性人員,也可以組成跨機關協會進而確保協會獨立運作,其經費來源應以會費為主,
3、不應接受協商補助或政治團體資助人事相關人員、法制機構主管人員,不能與其他公務人員參加相同協會,如有需要,應另行成立協會。
(二)協商權行使
經由協商權確保或提升參與協會會員的權益,則未來協商的空間就更為彈性
且擴大,亦即各協會協商除增進勞動關係順利進行外,更能促使機關與人員密切合作,以產生建設性的成果。另外,為確立協會修正公部門勞動關係的地位,可以考量下列幾點建議:
1、協商效力僅對於會員產生效力,非會員不受影響。
2、主管機關定期與各協會進行協商,沒有消極的爭取權益,也可以藉討論來積極提升績效的作為。
(三)爭議調解與仲裁
將仲裁權由銓敘部移交給公務人員保障暨培訓委員會,或於考試院下設置獨立仲裁委員會,可以處於超然地位,進而提升中立性與公平性。至於調解權,可由主管機關掌理,以增進衝突化解的效率。假使協會對爭議仲裁內容不服,不可貿然採取罷工行為,避免政府運作癱瘓,進而確保公共利益不受影響。
 
參考資料
一、中文
1.于承平、林俞均(2011),〈新加坡發展尊嚴勞動對我國的啟示〉,《臺灣勞動評論》,3(2):253-284
銓敘部(2000),公務人員協會法專輯,臺北:銓敘部。
2.蔡良文2014)。<行政倫理與公務人員核心職能>,《人事行政》,台北:國立空中大學,頁371-404。
楊戊龍(2007),〈論公務人員的勞動結社權與我國公務人員協會〉,《公共行政學報》,22:39-70。
3.焦興鎧(2004),〈全球化與基本勞動人權之保障〉,《理論與政策》,  17(3):77-102。

二、英文
1.Kearney, Richard. C., & Carneval, David. G. (2001). Labor relations in the public sector. New York, N.Y.: Marcel Dekker, Inc.
2.Sulzner,  G.  T.  (2002).  Revisiting  the  reinvented  public  union.  In  Carolyn  Ban  & Norma  M. Riccucci  (eds.), Public  Personnel Management—Current  Concerns, Future Challenges ( pp.113-133). New York, N.Y.: Longman.
 

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