政府部門勞動關係探究(上)

我國政府部門建立勞動關係制度的起始,主要從民國70年代晚期開始。當時考試院為跟世界潮流接軌,並同時兼顧保障公務人員結社自由基本權(憲法第14條規定),自民國 79 年開始便著手研擬公務人員協會相關運作規定,並於91 年完成公務人員協會法之立法程序,自92年開始施行,自此,公務人員可以依相關法律規定組織協會,並具有組織結社權利,開啟公部門勞動關係發展之新里程碑。
文章主圖
政府部門勞動關係探究(上)
目錄
壹、背景起源
貳、我國公務人員協會運作現況與相關研究
參、理論探究
一、勞動結社權意義與政府部門的特別考量
二、勞動管理關係理論
三、勞動管理合作與參與
肆、公部門勞動關係的實務運作
一、公務人員協會法之規定
二、國外相關法令規範
三、公務人員協會評鑑與銓敘部互動
四、公部門勞動關係互動機制
伍、相關論點分析探究
一、公部門勞動關係的關鍵議題
二、公務人員協會功能的限制
三、修法建議
參考資料
 
 
壹、背景起源
我國政府部門建立勞動關係制度的起始,主要從民國70年代晚期開始。當時考試院為跟世界潮流接軌,並同時兼顧保障公務人員結社自由基本權(憲法第14條規定),自民國 79 年開始便著手研擬公務人員協會相關運作規定,並於91 年完成公務人員協會法之立法程序,自92年開始施行,自此,公務人員可以依相關法律規定組織協會,並具有組織結社權利,開啟公部門勞動關係發展之新里程碑。
我國政府部門勞動關係的運作型態已趨向穩定,但文官參與程度仍稍嫌不足。換言之,除98年10月2日成立全國協會外,目前有21個中央機關協會及15個地方協會成立,大部分政府機關皆有協會組織運作。然而,就文官人數觀察之,文官具有公務人員協會會員資格者約2萬8千人(銓敘部,2015),參與程度較為低落;主要可能原因有:協會本身組織功能有限,以及公務人員觀望心態以及政府機關官僚組織文化影響。
因此,如有特定的法定組織保障文官工作權益,並以文官群體力量爭取更佳工作待遇與相關條件,此已成為公務人員非常關心的面向,然而,現行協會運作上功能有及侷限性,似仍無法滿足多元專業領域知識與不同機關層級文官在結社面之需求,因此如何修訂協會相關法律運作來強化協會權責分配,同時發揮協會功能,保障公務員權益間平衡,實應進行檢討並思考因應之策略。

貳、我國公務人員協會運作現況與相關研究
    我國公務人員協會法規劃與研擬,部分受到國際公約影響。1950 年代開始國際勞工組織便先後公布第 87 號公約(1948年)、第97 號公約(1949 年),以及第 91 號建議書(1951 年),明確表式各國應透過法律來保障國內勞工結社權利; 1978 年,國際勞工組織制定第 151 號公約,正式對政府部門勞動關係進行相關規範,該公約內容明文規定:凡政府機關僱用之人員皆有參與公務員組織權利,政府不應干涉公務人員參與組織以及公務員組織的運作(第 1 條至第 5 條)。此外,我國政治走向民主化後,特別權力關係運作模式逐漸被公法上職務關係取代,例如司法院大法官釋字 433、455、466、618、637 號等解釋內容皆有明文規定其概念的轉變與演進,詳言之,公法上職務關係強調基於社會公共利益或職務性質,公務人員基本權利應受到特定程度限制,惟其目的必須合理、並有明確法律規範、且有明確救濟程序(蔡良文,2014:152-154)。
因此,民國 74 年考試院開始規劃公務人員基準法草案,基準法草案內容明文確定公務人員相關權利義務,而相關權利部分都受到法律的保障,其中基準法草案第20條更規範:「公務人員為加強為民服務、提升工作效能、維護其權益、改善工作條件並促進聯誼合作,得組織或加入公務人員協會」  ,可知結社權也列為公務人員重要基本權利之一。而基準法草案有規定公務人員得組織與加入公務人員協會,故考試院亦從民國 79 年開始研擬協會法,88 年將草案送立法院進行審理,91 年公布推行(楊戊龍,2007:57)。綜上而言,公務人員協會法的制定,主要為因應國際趨勢潮流,保障公務人員結社權利。同時,該法的修正也考量公務人員職務特性,限縮部分結社權利,避免公務人員罷工而影響社會整體運作。
參、理論探究
一、勞動結社權意義與政府部門的特別考量
勞動結社主要指受僱者經結社形成團體力量,與雇主就工作條件進行協商,以提改進受僱者的經濟生活水準,達到自我保護的目的。勞動結社一開始目的在於針對受僱者的經濟利益進行保護,此目的不因為政府重視夥伴關係而變質,否則就成為雇主或政府的附屬組織。受僱者透過結社,進而與資方地位逐漸趨於平等,如此才可以進行團體協商,必要時行使爭議權,使資方形成壓力,實現己方的訴求,此即勞動結社與一般結社之主要區別所在。
勞動結社是受僱者與雇主溝通互動的手段,是瞭解受僱者意見並將其調查清楚,便於向管理者表達的運作機制,以期消除實際與渴理想間的工作條件落差(Sulzner, 2002: 117-118)。除經濟面向的意義外,勞動結社另外需面對社會、政治的功能,而這些功能並無法與經濟面的功能完全區分。
工作權利保障(Guaranteeing  Right  at  Work)、就業機會創造(Creating Jobs)、開拓社會保障(Extending social protecting)及社會對話得推廣(Promoting  social  dialogue)是實踐尊嚴勞動的四項策略。以下就細項分別論述之:
(1)工作權利保障:勞工在勞動過程中的所有權利,無論勞動的型態、時間、地點、方式等均應受到普遍性權利保障,因此,訂定 勞動基準、不能強迫勞動、就業歧視的消除、結社自由及保護外籍勞工措施,皆屬勞工工作時間受到保護的運作內容。
(2)就業機會創造:自由、平等、安全與尊嚴條件下,提供充分、具生產性且符合人性尊嚴勞動的就業機會;規劃公立就業服務機構設置、就業協助規劃辦理、
提供就業服務給特定弱勢對象、關心計畫等均為就業鎖鏈的環節,層層相扣,可達到事半功倍的結果。
(3)增設社會保障:建構完善的社會保障制度,保障個人面對失業、年紀漸增、意外事故等社會風險時,有完善資源及協助措施,避免落入貧窮困境的社會安全網。因此透過勞工、就業保險、職業災害勞工保護的規劃與運用,針對勞工的社會保障功能予以強化,以建構優質的工作與生活環境。
(4)推廣社會對話:透過討論的方式,讓社會中不同成員可以將彼此的想法、意見與需求進行交換,進而形成最後的共識,使社會具有穩定的效果;勞動領域中,社會對話指勞資方與政府在國家經濟及社會政策上互相協力的運作關係,使資方、勞方與政府達成共識結果,並進而建構政策發展、解決問題的方向(于承平、林俞均,2011:258-259)。
二、勞動管理關係理論
勞動管理關指「集體協商的機制,主要對於薪資、工作條件與福利等措施的正式溝通機制,解決勞工與管理階層觀念上落差」(Milakovich & Gordon,2013:300;King & Chilton,2009:180)。而公私部門勞動管理關係基礎架構雖具有相似性,惟細究其脈絡便知二者實有區隔必要。公部門勞動管理關係的運作速度通常較私部門緩慢,其原因在於政府與雇員間除純粹雇傭關係外,政府雇員可能還需要服從國家意志的責任與義務。
此外,由於經濟成長趨緩、各級政府都有財政危機,加上政府雇員人數跟人事成本有高度相關,故人民未必有願意支付更多賦稅、或讓賦稅支出運用於政府雇員薪酬支付上。學者Klingner(1993)認為公部門員工爭取其利益時,應超越本身私益、並與連結公共利益,所以要說服民眾與與領導者,提出相關訴求時宜考慮以下幾點因素:(1)多元人力生涯發展機會;(2)福利配置、訓練與機會參與時的組織正義;(3)人力生產力;(4)退休生活與健康的照顧
勞動管理關係理論發展可瞭解到,國外實務運作法令開始承認公部門員工結社權,使公部門員工開始學習私部門集體協商模式,向政府提出改善工作條件要求;一些規模大、或歷史悠久的工會組織,也開始針對公部門員工組成協會團體、
進行工會運動開始進行一系列輔導。
三、勞動管理合作與參與
勞管合作起源於 1993 年柯林頓與高爾政府(Clinton-Gore)的政府再造運動,國家績效評鑑(National Performance Review, NPR)主張服務改善與修正、減少成本與授權員工自我管理(empowering employees)。
勞管關係假定政府機關與員工二者立場存在衝突,因此需要溝通協商取得共識。勞管合作定義為:「一種由工作成員組成的結構模式,它確保廣泛的員工參與,以使得特定組織、組織次級單位間的不同群體,對各項工作活動之目的形成一致共識,同時也確保員工在如何進行工作的決策中扮演一定角色」(Mann,1989:233)。
勞管合作強調用合作代替對抗、強調員工內部參與,與組織民主參與的思維一致。學者Kearney & Hays (1994) 歸納參與式管理研究,透過員工參與能提升員工投注工作的心力、增加員工對組織的認同、及留在組織發展意願。因此,員工參與對員工優點就是可以發展知識與能力,從實際業務處理獲得的成就與提升滿意度,也比較容易接受組織創新。
總的來說,勞管關係互動中展現合作精神,管理者與員工要有完善的溝通管道,使雙方能產生合作基本的共識;由於合作關係可以帶來「雙贏」結果、而非你得我失的「零和」關係;雙方也應相互尊重,投入心力找出一個適當可行的協力方案。

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