中央與地方的角力-均權制度下地方自治團體救濟方式

第二次世界大戰後,德國制定《基本法》,正式落實人民基本權利的效力,人民得直接援引憲法中的基本權利對國家主張。人民基本權利既然得到落實,制度性保障理論的存在必要隨即受到學界檢討。
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一、地方自治團體屬於制度性保障的一環
第二次世界大戰後,德國制定《基本法》,正式落實人民基本權利的效力,人民得直接援引憲法中的基本權利對國家主張。人民基本權利既然得到落實,制度性保障理論的存在必要隨即受到學界檢討。最後多數說認為制度性保障理論仍然有其存在的必要,只是內容必須因應實定法做出調整。調整後的制度性保障理論即為通稱的現代意義的制度性保障,指「國家必須建立某些制度或法律,確保其存在,以實現基本權利」。若欠缺一個可以實現基本權利之環境或制度,縱使人民空有基本權利也不具意義;現代意義的制度性保障理論即在敦促國家必須建構各種足以實現人民基本權利的制度或法律。
而對於地方自治團體的制度性保障,依照釋字第467 號解釋,地方自治在今日並非一項反對國家的制度,而是基於住民自治的理念(民主當然是重要的指導原則)及垂直權力分立所合法化、分享國家統治權行使並且減輕國家負擔,增進行政效率的一種制度,又釋字第498 號解釋正式提出:地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能,地方自治團體設有地方行政機關及立法機關,其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生,分別綜理地方自治團體之地方事務,或行使地方立法機關之職權,地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項,依法僅得按事項之性質,為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內,享有自主與獨立之地位,國家機關自應予以尊重。
二、我國中央與地方的關係
我國中央與地方衝突或因為其他憲法疑義引發的解釋,較為重要者乃:釋字第550號解釋,該號解釋之爭點極為簡單,健保法責地方政府補助保費之規定違憲?然卻富含地方自治團體與中央互動研究之趣味,本號解釋中大法官先是說明「國家推行全民健康保險之義務,係兼指中央與地方而言」,把國家之範圍擴張至中央與地方自治團體,不難看出對於本號解釋之爭點為合憲之結論鋪下伏筆,次以「地方自治團體受憲法制度保障,其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項,固有法律保留原則之適用,但於不侵害其自主權核心領域之限度內,基於國家整體施政之需要,對地方負有協力義務之全民健康保險事項,中央依據法律使地方分擔保險費之補助,尚非憲法所不許。」論述中央要求分擔之方式合法,最後重頭戲則在於,「行政主管機關草擬此類法律,應與地方政府協商,以避免有片面決策可能造成之不合理情形,並就法案實施所需財源事前妥為規劃;立法機關於修訂相關法律時,應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」大法官明確要求,中央若要草擬影響地方自治權之相關事項時,非均不可但須要與地方討論並賦予其列席(表示意見)之機會,方能確保地方制度性保障之落實。
三、地方自治團體的救濟管道—以釋字527號為中心
關於地方自治團體的救濟管道,釋字527號就自治法規以及自治事項兩者提出了解決方式,但有關於主體部分不甚清楚,以下說明之:
(一)自治法規
地方制度法第43條第5項「第1項至第3項議決自治事項與憲法、法律、中央法規、縣規章有無牴觸發生疑義時,得聲請司法院解釋之」及同法第30條第5項「自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時,得聲請司法院解釋之」之規定,其中前者乃議決事項之疑義,後者則為自治規則等行政權所訂定之事項之疑義,大法官認為聲請解釋時限於相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關,對議決事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義,而未依相關規定逕予函告無效,向大法官聲請解釋而言(此時尚未函告無效,主體限於上級機關)。地方自治團體對函告內容持不同意見時,如受函告無效者為自治條例,該地方立法機關經會議決議得視其性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令,其聲請程式適用司法院大法官審理案件法第8條第1項或第2項之規定(已函告無效,主體為地方自治團體)。
(二)自治事項
依地方制度法第75條對地方自治團體之行政機關(即直轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公所)辦理之自治事項,認是否違背憲法、法律或其他上位規範尚有疑義,未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者,得依同條第8項規定聲請大法官解釋。其未經大法官解釋而逕予撤銷、變更、廢止或停止執行之行為,受處分之地方自治團體仍持不同見解,可否聲請大法官解釋,同條第8項文義有欠明確。衡諸憲法設立釋憲制度之本旨,係授予釋憲機關從事規範審查權限(參照憲法第78條),除由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外(參照憲法增修條文第5條),尚不及於具體處分行為違憲或違法之審查。從而地方自治團體依第75條第8項逕向大法官聲請解釋,應限於上級主管機關之處分行為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題,且該自治法規未經上級主管機關函告無效,無從依同法第30條第5項聲請解釋之情形。至於因上級主管機關之處分行為有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事,其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟,於窮盡訴訟之審級救濟後,若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義,而合於司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款之要件,亦非不得聲請大法官解釋。
自治事項大法官則說明了,在尚未撤銷、變更、廢止或停止其執行時,上級機關得依同條第8項規定聲請大法官解釋,而地方自治團體得聲請之情形,則限於上級主管機關之處分行為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題,且該自治法規未經上級主管機關函告無效,無從依同法第30條第5項聲請解釋時。