有限理性的政策分析模式─從行政人假定到推力模式

關於政策分析的專業理論,其根源均與對人類理性能力的見解有關。凡偏重理性的政策分析,多將公共政策過程劃分為若干明確的階段,從問題的出現、問題的界定、議程的設立、政策方案的規劃、政策方案的合法化、政策的執行與評估等,然後再繼續這個循環過程;而該循環過程中的每個階段都有其先後次序性。
關於政策分析的專業理論,其根源均與對人類理性能力的見解有關。凡偏重理性的政策分析,多將公共政策過程劃分為若干明確的階段,從問題的出現、問題的界定、議程的設立、政策方案的規劃、政策方案的合法化、政策的執行與評估等,然後再繼續這個循環過程;而該循環過程中的每個階段都有其先後次序性。這種研究途徑主要受到實證方法論的影響,主張政策過程應嚴謹地以科學方法界定每一階段的活動,是故政策過程是一種理性的科學過程,重視政策過程的可控制性、步驟發展的必然性與各階段的次序性,認為政治因素並非是不可治理的(丘昌泰,2010)。
反之,若傾向認為人類的理性能力有限者,則認為政治現實相當複雜,公共問題界定不易,理性的論證方式顯然過度簡化而不切實際,政策過程根本沒有明確的階段可循,或是難以明確的劃分清楚。這種研究途徑主要受到反實證論的影響,主張政策過程是一種人文的、藝術的過程,必須以彈性的方法看待。而政策過程是「政治的人文過程」,是人類權力活動的產物,很難科學化的加以明確界定,其中如黨派協商的互動、利益團體彼此鬥爭、政治菁英間的政治利益交換,或是國家、大型利益團體與社會的互動關係;另外也有認為決策過程根本是「不按牌理出牌」的「有組織的無政府狀態」(Organized Anarchies)……等等(丘昌泰,2010)。
本文著重於後者的看法,即從人類理性能力有限的假定出發,分別論述有限理性的政策分析中,最常見之漸進決策途徑(Incremental Decision-making Approach)、垃圾桶決策途徑(Garbage Can Decision-making Approach)、多元流程模式(Multiple Streams Model),以及今年(2017)諾貝爾經濟學獎得主賽勒(Richard H. Thaler)著名之推力模式(Nudge)。
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壹、人類理性觀的爭辯
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就經濟學而言,人類理性觀最重要者即為古典經濟學者信奉的「經濟人」(Economic Man)假定,以及行為科學家賽蒙(Herbert A. Simon)等人主張的「行政人」(Administrative Man)假定。
一、經濟人的假定
(一)經濟人的概念發展:
「經濟人」思想的起源,可追溯自十八世紀中葉時知識界興起的「蘇格蘭啟蒙運動」,強調用理性的推理來解釋各種現象,並運用牛頓式的科學觀,以尊重自然的秩序為原則(自然法則說)。此時一群法國批評重商主義政策的政治學家與哲學家,他們抨擊重商主義過度忽視廣大的農村經濟,而以「自然法」的存在為前提,將經濟思想建構在「自然秩序」之中,主張商業自由,反對貿易保護。他們被稱為「尊重自然法則者」,也就是後來經濟學中所謂的「重農學派」(Physiocracy),這是經濟思想史上第一個具體成形的學派,崇尚自由主義與自然法則,主張自由放任、政府干預極小化。這些以討論經濟問題為主旨的人,自稱Economistes,就是「經濟學家」一詞的由來(蕭行易,1979)。重農學派代表學者之一的李維爾(Mercier de la Rivière)曾言:「個人利益不斷且急迫的驅使個人,去改善並增加其求售的物品;由於物品的質量俱增,乃使每人藉交換所得之享受也隨之增加。」由此可見,最早的經濟學家已看出個人追求本身利益是經濟活動之動機;此即經濟人中「自利」的概念,英國十八世紀的經濟學家李嘉圖(David Ricardo)提出「自利」為一切經濟活動的中心,於是經濟人即成為「追求本身最大利益,並擁有自求多福權利的人」(彭懷恩,1982)。
而奠基於重農主義的古典經濟學者亞當‧斯密(Adam Smith),在其1776年的資本主義代表作《國富論》一書中也說:「聰明的人在抑制當前的舒適和快樂,暫時忍受辛勞和節儉之苦,以成就來日更大更久的舒適和快樂,這是贏得旁觀者十分讚美的。聰明人若有所企圖、有所作為,則非如此辛苦不可,他之所以肯做這種犧牲,顯然是經過深思熟慮後的明智舉措,而非一時的輕率決定。」於是,做為古典經濟學理論基礎的「經濟人」觀念乃日漸形成,即遵循經濟的理性,而不受其他因素(如宗教、政治、道德等)的影響而行為的人(彭懷恩,1982)。亞當‧斯密在書中為解釋人性的自利,他說:「屠夫、釀酒者和麵包師傅,並不是因為想到我們的晚餐要吃喝什麼,才去做這些東西;他做這些事時,其實只想到自己的利益。」換言之,消費者只想買到最便宜的,生產者只想賣得最高價。在這些交易的背後,隱含著一項重要法則:有一隻看不見的手(市場的競爭機制),在導引買賣雙方,各自得到最符合自己的利益。歸納他的《國富論》在經濟上的基本主張包括:①人性的基本經濟動機是自利的;②假設有一種自然法則存在(猶如宇宙間有自然的規律),會使得每個人在追求自利的同時,也會達到社會的最高共同利益(看不見的手),因為每個人始能獲得最大的利益,這樣綜合起來就是整個社會都得到最大的利益;③要達到這個境界,最簡單也最有效的方法,是自由放任、不干涉主義,政府的功能只限於司法行政、保衛國家、公共建設與公共制度之維護即可。換句話說,每個人在追求自利的同時,透過「市場競爭」這隻看不見的手,不必特意去考慮別人,也會讓整個社會的利益達到最佳狀態。再換句話說,市場機能會讓經濟效率化,追求自利並不是自私的行為,只要透過競爭的機制,就可以讓產出極大化,GNP快速成長。因為每個人最知道自己的需求是什麼,比政府和國會更知道要如何讓自己滿意。如果政府能放手不干預,每個人就能依照自利原則,去追尋自己的目標。
賽蒙歸納經濟人的基本假定,人類從事經濟行為的目的是追求利潤的極大化,其理性概念的假定包括(彭懷恩,1982):
1.能知道所有的選項。
2.決策者能獲致正確而完全的知識,並瞭解每項可能的後果,限制各種不確定結果的出現,且選項可被一系列的手段所達成。
3.決策者能依明確的偏好順序或效益功能而將決策的各項後果依序排列。
4.決策者能選擇產生最佳後果的選項。
(二)對經濟人假定的批判:
早在賽蒙之前,經濟人的假定便已引起諸多爭議。如十九世紀初時的英國經濟學家馬歇爾(Alfred Marshall)就認為「經濟人」只是便利經濟科學的研究,而遠離道德與倫理的控制,是一個自私自利的人。但實際上的人,必須顧慮家庭、鄰里、社會、國家,從而其經濟行為,不單蘊含利己的初衷,也包含了利他的動機。同一時期的瑞士政治經濟學家席蒙迪(Simonde de Siamondi)也認為,人們的經濟行為中摻雜許多非理性的成分,特別是每個人從事經濟活動的動機有異,而形式也不同。而以「經濟人」只是工業化過程中,英國企業家的寫照,反映當時市民階級的形象,只是該時代與環境的產物。其他在經濟學相關領域中反對理性人假定的學術立場,則以經濟社會學與行為科學最為顯著。
經濟社會學認為人類在交易市場中所扮演的角色取決於個人的動機結構,而個人的動機結構則是經由長期社會化的影響所形成;個人對目標的看法,也受其周遭環境體系所控制,也就是客觀環境對主觀態度會產生影響。
行為科學的立場則駁斥古典經濟學認為人類具有全知理性,並能將追求的利益極大化的說法,而認為大多數的組織行為是非理性的,任何一個組織或個人,只能視為一個具有學習及適應能力的體系,而不是全知全能的理性體系。此一立場的代表人物,即為1978年諾貝爾經濟學獎得主賽蒙。
二、行政人的假定
(一)行政人的概念發展:
賽蒙認為古典經濟學所描述的經濟人特性是一種「荒謬的全知理性」。實際上,人類決策活動是介於古典經濟學家所假定的完全理性與社會心理學家佛洛依德(Sigmund Freud)等所謂之不理性之間,經濟人在真實世界中是不存在的。原因在於人在實際活動中,受到相當多的限制,諸如認知能力有限、情報資訊錯誤、決定時間有限……等等,只能在其能力所及的範圍內,從事「企求理性」的決定。因此,所謂「理性決策」,事實上只是基於人類「有限理性」的事實,進一步分析個人在組織中實際從事決策的過程而已。
由於人類是「企求理性」及「有限理性」的,因而人在組織內的行為盡是尋求「滿意」而非價值極大化。他將人類這種在行政組織中的決定模式稱為「行政人模型」(Administrative Man Model)。行政人的決策行為模式是(彭懷恩,1982):
1.在各種可能的選項中,決策者的目的是尋求一個令人滿意或「夠好的」的選項,這個滿意的標準可能是兼顧市場、適度利潤及公平待遇。
2.由於行政人決策是採滿意的標準,而非最大利益,因此決策時,不必考慮所有的可能途徑。
3.行政人認知的知覺世界,並非真實世界,而是真實世界簡化的模型,而行政人也滿意這種簡化的世界。
4.由於行政人視世界為簡化的模型,因此認為可用簡單的規則、手段,以及習慣來從事決策。
(二)行政人的特徵:
行政人具備兩個特徵,一是「組織化的個人」,另一是「適應性的理性決策者」。所謂組織化的個人,是指「行政人」並非離開組織而存在的個人,其決策全部過程,乃受組織的各種因素所影響,例如組織的結構、作業程序、溝通系統與分工協調等。而行政人在決策時,面對組織的複雜問題,其知覺能力、情報能力與計算能力均受限制,因而無法達成經濟人所謂的最佳決策;所以,行政人模型,是在追求更為現實的滿足與合乎適應性的理性決策。
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貳、有限理性的決策模式
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塞勒曾說,經濟學有兩個錯誤的陳述:一是「所有行為皆是理性的」;二是「理性模型是無用的」(引自劉怡女譯,2016:223)。意即全知理性儘管多數時候不存在,但亦不可完全忽略理性分析的用途;屬於有限理性的分析途徑有許多,最常見的即下列的漸進決策途徑、垃圾桶決策途徑、多元流程模式,以及近年頗受矚目之推力模式(Nudge)。
一、漸進決策途徑
林布隆(Charles E. Lindblom)基於賽蒙的有限理性觀點,在政策分析上提出「漸進決策途徑」,強調政策分析不僅是一門應用性科學,也是一套考慮民主實際的有用知識。他認為有用的政策科學分析應包含下列前提:①科學分析可以產生相同結論;②人們相信分析者沒有犯錯;③分析者能發現某項政策具有普遍的適用性;④分析要在有限的時間和資源內完成;⑤社會問題的解決可透過有效的分析來達成。然而,實際上的現象卻是:①科學分析是容易犯錯的;②科學分析不大可能全盤解決價值和利益衝突;③科學分析耗時甚久且花費頗大;④科學分析不能夠肯定的告訴我們那些問題可解決。此外,科學分析往往導致依賴知識專家的技巧,相對強化了行政組織的集權化,以及專業宰制的可能(林鍾沂,1991)。
爰此,林布隆認為人類應該用另一種思考方式來彌補科學分析的不足,並使政策分析更符合民主政治的生活實際。他以市場概念為例,說明交易過程中,消費者並不是針對所欲購買的商品中所有決定價格的因素進行全盤分析,而是針對目前的交易價格來決定購買與否,即可達成交易。民主社會的政策分析也是一樣,不需要每位參與的個人做好周詳完備的分析,只需要瞭解自己的偏好價值,透過社會互動,彼此妥協調適,即可作成有用的決策,是謂「民主智慧寓於社會互動之中」(林鍾沂,1994)。
所以,林布隆關注的不是政策規劃中的理性分析,而是策規劃過程中的政治影響力,將政策規劃視為是政治協商的最後產物,政策方案則是政治過程的最後結果。政策規劃活動既然發生在政黨政治的社會中,以協商或交易的方式解決問題的模式是通用的法則。
因此政策分析中所謂的「漸進決策途徑」是指在現實的政治環境中,由於既有的政策已是各參與者經過討論與互動後合法化的產物,其間涉及既得利益、沈澱成本等等因素,決策者為避免衝突、增加環境的穩定性、預測方案的可能後果,及考量到政策利害關係人的支持,往往只從現有的政策作小幅度的修改,而避免大幅度的改變;因此決策的過程只是對過去的政策作某些漸進的修正而已。林布隆認為漸進途徑是比理性分析更務實的觀點,原因在於:
(一)不需依賴理論作為政策分析或制定的指導原則,因為實際的政策制定往往是配合現實,而非理論。
(二)政策分析或制定時有許多需要考慮的變項,但事實上決策者所做的分析只是片段的,也只能考慮少數幾個變項,故理性深入的政策分析既不可能,也不必要。
(三)在現實的政治中,基本價值共識均已達成,故不必再尋求各種不同的價值標準。
(四)尊重社會上既有的政策,可降低決策者的決策風險。
而漸進決策途徑的運作,大致有下列要點(吳定,2003):
(一)目標與手段應同時考量;必要時甚至可以修改目標以迎合手段。
(二)決策者只考慮與現行政策稍有不同的方案,不求大幅改變現況。
(三)對每一個方案只考慮少數幾種後果,不作全盤的考量。
(四)對問題不斷重新界定,而非一經決定後就不再改變。
(五)對於政策方案而言,沒有所謂的「最佳方案」,只要符合實際需要,並為參與者所同意,就是可行的方案。
(六)漸進決策著眼於社會問題的補救與社會現狀的改善,而非執著於理想社會目標的達成。
就公共政策的實例而言,我國的大陸政策就可用漸進決策模式觀察,一則國際、政治、經濟、文化、社會、歷史、移民等問題常糾結在一起,影響海峽兩岸的談判協商;二則臺灣內部對大陸的政策也是各種意見紛歧,甚難妥協,所以政府對大陸問題的決策也只能走一步,算一步,先確保自身的安定。
總括來說,林布隆認為當待決的問題具有高度複雜性、不確定性,而且充滿爭議性時,漸進模式恐怕是唯一可行的決策模式。這種決策模式頗似踩石子過河(Muddling Through),過河時先向前踩一步看看,站穩了再向前進,走一步,算一步,以降低風險。因此漸進決策分析的優點在於具有政治上的權宜性,鼓勵在充滿利益與權力衝突的政治場域中達成共識,降低不確定性的風險與成本,不至淪為「全輸或全贏」的零和賽局。也因而具有實務上的實用性,能在決策者欠缺時間、精力與智慧去蒐集完整資訊的情形下,以最務實的態度找到稍微改變現狀的便利方案。
但是,也正由於漸進決策不在乎分析的周延性,所以只能著重短程目標,且只從過去政策作有限的修正調整,忽視社會創新的需求,故被批評為「親惰性派」(Pro-inertia)及「反創新派」(Anti-innovation)的意識型態。漸進決策途徑在解釋劇烈的政策變遷時也缺乏說服力,並難以應付快速經濟成長下所產生的各種問題,如環境保護、人口結構改變、資訊安全維護……等等;在此情況下,某種方式的理性仍是非常重要的。尤有甚者,經由協商議價方式所達成的決策,不應為理想的決策方式,因它只代表有力團體或個人的利益,並非代表全民的利益。
二、垃圾桶決策模式
柯漢(Michael Cohen)、馬曲(James March)及奧爾森(Johan Olsen)三人於1972年發表〈組織選擇的垃圾桶模式〉(A Garbage Can Model of Organization Choice)一文,抨擊經濟學途徑出發的全知理性視角,強調組織在決策過程中無法完全透過理性的計算達成目標,反而存在有限理性的侷限,因此決策產出並非線性的。垃圾桶決策模式認為組織基本上是處於「有組織的混亂狀態」(Organized Anarchies)下,呈現三項特質:有問題的偏好(Problematic Preferences)、不明確的技藝(Unclear Technology)及流動性的參與(Fluid Participation)。所謂有問題的偏好,乃指決策參與者對於問題與目標的偏好根本無法明確界定,呈現不一致的現象;當參與者企圖界定偏好時,偏好之間立刻出現相互衝突或矛盾之處。而不明確的技藝,是指解決問題的技術工具往往是含糊不清的,參與者並不了解整體的決策過程,他僅能片面地掌握他所從事的工作性質與內容,且習慣以「從錯誤與經驗中學習」的方式來解決問題。至於流動性的參與,是指參與者進出決策過程,不同部門的人於不同的時間對不同的主題皆有不同程度的參與,即使是同一主題,他們的參與亦因時、因地而異。
垃圾桶模式認為,具有上述三項特徵的組織,其決策常常決定於四股力量。這四股力量很像四道「河水」,有時各自流動,互不相干,有時又會形成交集,中文常譯為「量流」(Streams)。換句話說,什麼問題會浮上檯面,成為熱門的議題,然後定下一個決策來試圖解決;只能說是試圖解決,因為,有時候問題是解決了,有時候問題並沒有解決,有時候則解決了一部分問題,但又衍生出另外一些問題,就看這四種力量的消長和互動。組織決策過程中的這四股量流,包括了問題(Problems)、解決方案(Solutions)、參與者(Participants)以及選擇機會(Choice Opportunity)。這四股量流時而相互獨立,卻又彼此依賴。例如解決方案的出現,並不必然是為了解決問題的全部,也有可能是基於維護參與者本身之利益;而在諸多決策場域中進進出出的參與者,基於其偏好與能力之限制,其所提出之問題或解決方案更不一定會引起其他參與者的興趣,因為這跟他們本身的利益絲毫不相干。依此,組織中之決策,宛如決策參與者、問題、解決方案與解決機會偶然垃圾桶中隨機碰撞下的結果。在這個垃圾桶中會產生什麼樣的決策,端賴問題是否碰上了解決方案、解決方案是否符合參與者之自我利益,以及決策者是否有機會同時發現問題與解決方案而定(引自林鍾沂,2003:308)。
三、多元流程模式
金頓(John W. Kingdon)的多元流程模式(Multiple-stream Framework)是垃圾桶決策的修正模式,他認為在政策形成過程中,試圖準確找出某個單一政策的起源是毫無意義的,因為影響一個議題進入議程往往是許多因素的綜合,因此與其追溯政策的來源,不如去找出造成一個議題進入政策議程的各種因素來的更為重要。在上述想法下,金頓立基於垃圾桶模式上,發展一個政策過程的問題流(Problem Stream)、政治流(Political Stream)與政策流(Policy Stream)等三個獨立量流:
(一)問題流:
政策問題的出現是議程設定的起點,問題係個人所關心的價值與信念之呈現;為吸引民眾與政府的注意,參與者會彼此競爭,將本身所認定的問題推向優先位置。而讓人們形成問題意象的因素來自:系統性指標(Systematic Indicators)、焦點事件(Focusing Events)、相關回饋(Feedback)與問題界定(Defined Problem)(Kingdon, 2004:114-141)。
1.系統性指標:
問題本身並非不證自明,也就是政府或非政府機構對各種活動和事件進行例行性的監控,並將結果數字化以瞭解問題現況,這樣的結果就是一種指標的展現。政府常用的指標可分為社會指標(Social Indicators)與政策指標(Policy Indicators)。社會指標是指以量化的方式及統計資料來反映社會狀況的發展與趨勢;它往往是一種時間數列性資料,可以進行長時期的比較分析。常用的社會指標如結婚率、離婚率、就學率、失業率、生育率、死亡率……等等。政策指標通常由專家社群和政策社群共同訂定,目的在反映政策利害關係人的經濟利益、主觀福祉及分配公平性。
2.焦點事件:
焦點事件是指一些重大事件或危機,這些因素經常促使決策者關注某個問題,如颱風造成人民生命財產損失,會成為地方向中央爭取龐大治水經費之強而有力的推動因素。有時焦點事件對議題而言是「第一根保齡球瓶」,會引發後續的連鎖效應,如洪仲丘的意外死亡,擴散成為整個軍法體系的崩解。有的則端賴是否切合決策參與者的經驗,如某個議員的親屬是因疾病過世,則可能觸發其特別關注某個疾病議題。
3.相關回饋:
相關回饋包括目前推動政策的情況、民眾的感受等等,這些回饋常會引起決策者的注意。決策者往往從一些定期的評估研究報告獲得相關回饋訊息,如研考會的定期民調,或透過一些非正式的管道,如私下的個別調查或詢問來獲得資訊。在相關回饋中最重要的是推動政策的成本,假使解決問題需付出過高代價,那麼決策者很有可能就會放棄不去處理,但若代價能被接受,那麼問題很有可能就會被高度重視。
4.問題界定:
最後讓問題得以被重視的原因,就在於問題界定的方式。問題如果棘手,那麼當局很有可能就會選擇先去解決比較容易的議題。而問題界定受到價值觀的影響,當社會大眾發現真實生活與其理想價值觀有所落差時,便會將該落差視為是一個問題,並希望當局能儘速解決。例如當公教退休年金改革被視為「世代對立」或「職業階級」的對立時;或是當行政院組織改造與「國家認同」的意識形態產生連結時,就需要與政治流共同發展了。
(二)政治流:
政治流主要指整個大環境的政治情勢,特別指涉政治運作對解決方案的影響,包括新興議題以及不同備選方案的採用。其組成因素有國內政治氛圍、利益團體遊說與選舉結果等。
1.國內政治氛圍:
國內政治氣氛就是民意輿論的趨勢,常透過媒體、需求與網際網路等蔓延,其共同點在於認為一個國家裡常有大批民眾傾向沿著共同方向思考,且這種氛圍會隨時間變化而改變,並對政策的議程和結果有重要影響(Zahariadis, 1999)。
2.利益團體壓力:
利益團體為了追求本身的目標,往往必須設法融入政治流程。擁有重要資源或龐大資源的大型利益團體往往可利用偏差動員來壓抑或阻礙不合其利益的計畫。利益團體的活動也會受到政府慣性的影響,也就是政府習於繼續從事之前曾做過的事情,就制度變遷而言,這種慣性就會形成制度的「路徑依賴」現象,因為從制度中獲利的一方會組成強大的利益團體,保護從中獲利的項目。欲對抗此強大慣性,須有一批支持變革的擁護者,尤其是能言善道的受益人和支持者,才能將某些須被認真對待的事情提到議程上(Michael & Natascha, 2003)。有時利益團體族群內部也會產生變化,如教師退休年金改革的過程中,「全國教師工會總聯合會(簡稱全教總)」與「全國教育產業總工會(簡稱全教產)」就是對立的教師團體。若決策者要利用有組織的力量加以反對,就須衡量利益團體的能耐有多少,並瞭解自身將為此付出何種代價。
3.選舉結果呈現:
選舉結果反映的通常是最新民意,新的執政黨會根據選舉結果對過去的政策作出修正,較有可能大刀闊斧的進行制度變革。
而官僚體系內部鬥爭而引發的管轄權移轉和預算爭奪,會驅使行政部門和國會議員及利益團體結合,共同進行政治運作,將一些原本不屬於自己管轄權的業務移轉到自身的權限中(Lowi, 1979;Kingdon, 1984)。也就是透過議題的操縱和議員與利益團體的施壓,重新界定問題與行政部門的權責。
(三)政策流:
所謂政策流,主要指涉那些為解決問題所形成的各種提案,也就是政策備選方案,這些方案代表政策社群所持之理念。政策社群(Policy Community)是政策流中的核心概念,政策社群是由特定政策領域之專家組成,這些專家雖分別來自政府內外,但都同樣關注某一領域的政策問題,也透過互動交流而彼此熟悉,其運作獨立於行政變革與國會議員的選區壓力等政治議題外。政策社群還包含官僚、國會委員會成員、相關學者和智庫中的研究者網絡,這些成員共同關注某一政策領域中的問題,因此問題和解答常在政策社群中發展。備選方案,也就是政策社群所持之理念。至於這些理念能否持續存在,則端賴三項標準(Kingdon, 2004:131-139):
1.技術可行性(Technical Feasibility):
變革的倡議者須注意執行可行性,並具體說明一套促使想法能被實際運用的實現手段。
2.價值一致性(Value Congruence):
政策社群中最後篩選出的政策建議大都符合社群成員的價值觀,雖然價值觀在個體間可能略有差異,但最終仍可歸結出類似觀點,成為某種主流思想。
3.預期未來可能的限制條件(Future Constraints):
未來可能的限制條件包括預算的限制及公眾接受程度。
四、推力
(一)推力的基礎─心理學與行為經濟理論:
「推力」的意思就是「輕推一下」;透過一點誘因或制度的設計,以提高標的人口的行為朝向可欲方向進行的機率。而設計推力的基礎是心理學,十九世紀義大利著名經濟學家巴雷多(Vilfredo Pareto)就曾說過,無論政治經濟學或任何一門社會科學之根基,顯然都涉及了心理學,或許有一天,我們可以從心理學原則演繹出社會學定律。心理學與經濟學的結合,即構成了行為經濟理論;「人的理性行為」是行為經濟理論和傳統經濟理論爭論的焦點之一。傳統經濟理論認為,人是非常有理性的,並且總是按照他們最大的經濟利益行事,所以傳統經濟學崇尚的是基於精密數學的理性主義。但行為經濟理論的倡導者,甫於今年以95歲高齡辭世的新古典經濟學大師,1972年諾貝爾經濟學獎得主亞羅(Kenneth J. Arrow)則言:「科學分析是誤將科學行為強加在研究對象身上」(引自劉怡女譯,2016:220)。行為經濟理論就是認知到一般人的理性有其侷限性,並強調「人的行為」;因人的理性是有限的,在特定環境下,人往往會作出非理性的判斷和決策。
(二)推力於公共政策的應用:
過去政府在制定政策時,要不著重於管制約束,要不相信民眾自會做出最理性的選擇而任其自理。但政府可利用行為心理學,了解人們的決策方式,進而創造各種「推一下」方法,把人民推往政府所欲的方向。英國首相卡麥隆(David W. D. Cameron)於2010年組建「行為洞察團隊」(Behavioral Insights Team),亦稱「推力小組」,針對影響標的人口行為的方法進行各種試驗,以找出能夠改善人民生活,或替政府省下開支的最有效方法。該團隊在實驗心理學家賀爾本(David Halpern)帶領下,從年金、課稅、就業、教育到公共衛生,為現代公共服務帶來了許多創新改革。英國推力小組的成功,除了鼓舞各國政府不斷創新的勇氣外,也告訴政府機構,可透過微不足道的小改變(訊息的措詞、過程的設計),就能對民眾產生很大的影響。所以,為了促進人民的福祉,政府應妥善設計選擇的制度誘因,引導人們做出更符合其利益的選擇。換言之,政策的設計既不宜全然仰賴政府的管理和監控,也不宜完全交由市場決定;而是透過高明的選擇設計機制,來形成一股推力,協助人們做出有利的決定,或者促進人民參與公共政策(劉怡女譯,2016)。
舉例而言,政府在政策設計上運用推力的觀念可採取的手段包括:
1.提供誘因:
例如政府要求廠商在香菸包裝上印製警語,讓民眾自願加入戒菸行列。
2.理解對應關係:
例如政府要求銀行在消費者借貸之前,灌輸他們必須知道後果的觀念。也就是,無論是辦理房貸、信用卡或預借現金等,在借錢之前,金融業者必須提供充足的資訊,讓消費者了解關於舉債可能發生的後果。此外,美國在金融海嘯後也推動了一項大型法案,進一步提高資訊揭露的透明度,例如結構複雜的房貸商品,金融機構必須揭露商品設計,讓消費者在選擇時不會被投資預估獲益蒙騙。
3.設定預設選項:
例如英國政府自動把民眾納入的退休金儲蓄制度,而非被動要他們選擇要不要加入。所謂的自動加入,就是讓勞工和雇主都預設安排每月扣除一個百分比的收入、撥入退休金計畫,但可以在任何時候選擇退出。這種透過以退為進的手段,往往令人們更自動地儲蓄。
4.給予回饋:
例如政府可鼓勵家戶裝置智慧電表,因為節能減碳對一般民眾大都沒有感覺,但如果智慧電表能自動提示關掉冷氣可省下多少電費,就會產生積極的提醒效果。
5.防呆措施:
要預期有人可能會犯錯,必須給予提醒。例如英國曼徹斯特學院每週末發送提醒學生來校上課的簡訊,降低35%的輟學率。
6.把複雜選擇化繁為簡:
例如關於政府的大小事,只要撥「1999」四個號碼就可以得到回應;或是納稅時只要簽個名寄回政府的試算表就可完成報稅。能讓標的人口容易接受、便於操作的話,就能提高他們的順服度。
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參、結論
前述四種模式皆是以人類行為乃有限理性的假定出發的著名政策分析模式,但並不是企圖用來解釋所有的政策決策過程,因為即使是無政府狀態的組織,有時也會有理性的決策出現。因為組織就像人一樣,一個人有時很理智,有時很情緒化;組織面對不同狀況的問題,可能採不同的決策模式。重要的是,當可以用、而且也應該用理性決策模式的時候,卻使用了非理性決策模式,那就悖離了決策科學化的原則。所以,理性政策分析的困局,並不在於人們理性思考能力的侷限,而是對於理性能力過於依賴的迷思。
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參考書目:
丘昌泰(2013),《公共政策基礎篇》,高雄:巨流出版。
吳定(2003),《公共政策》,國立空中大學出版。
林鍾沂(2003),《行政學》,臺北:三民出版。
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