考試院107年度俄羅斯聯邦文官制度考察報告

內容摘要:本報告為考試院於107年至俄羅斯進行該國文官制度考察,考察重點可以分為三大部分:

內容摘要

本報告為考試院於107年至俄羅斯進行該國文官制度考察,考察重點可以分為三大部分:

(一)俄羅斯當前的政府體制設計

1.俄羅斯於1993年公布《俄羅斯聯邦憲法》,俄羅斯聯邦實行權力分立原則,分為行政權、立法權及司法權,國家權力由聯邦總統、聯邦會議(國家杜馬和聯邦委員會)、聯邦政府和法院行使。

2.俄羅斯目前政治體制(regime)為半總統制(Semi-presidentialism)(雙首長制),也就是「一個政治體制同時擁有一位民選固定任期(fixed-term)的總統和一位對立法負責(responsible to the legislature)的總理與內閣」,而其中聯邦總統、聯邦政府(也就是聯邦總理帶領的文官體制)與聯邦會議(國會)最為重要。

(1)聯邦總統:(總統權力極大)

俄羅斯總統由公民以普遍、平等、直接選舉權為基礎,秘密投票選出,任期六年,採取兩輪投票制,得連選連任一次。聯邦總統為國家元首,擁有聯邦政府總理的提名權,獲得國家杜馬(國會)同意後任命,但是在實際運作上卻是屬於總統可獨立行使的權力。若國家杜馬三次否定俄羅斯聯邦總理候選人後,俄羅斯聯邦總統可直接任命俄羅斯聯邦總理,解散國家杜馬並指定新選舉。

除此之外,總統同時也是武裝部隊的首領以及國家安全會議的主席,並可以不經議會通過直接頒布法令。因此,俄羅斯總統權力極大,從實質功能上看,為一超級總統,直接掌握軍隊和安全情報機構外,更多的是承擔一種精神上的象徵意義。

(2)聯邦政府:(總理有部份行政權,其餘為總統掌管)

俄羅斯聯邦政府由俄羅斯聯邦政府總理、俄羅斯聯邦政府副總理和聯邦部長組成。以總理為首的聯邦政府行使國家行政權,聯邦政府有15個部及其他與部同級的總局,其中有5個部由總統直接管轄,其餘10個部則是直屬總理。因此,總統實質擁有部份行政權。

(3)聯邦會議:(兩院制)

俄羅斯聯邦會議由國家杜馬(State Duma)(下院)及聯邦委員會(Council of Federation)(上院)組成。聯邦會議為整個俄羅斯聯邦的立法機關,效力及於全境。國家杜馬,由四百五十名議員組成,全體公民選舉產生,任期5年,其中一半議員為單一選區選出,另一半則為政黨比例代表產生。聯邦委員會,共一百七十八名議員,由各聯邦主體任命行政、立法機關各一名代表組成。

(二)俄羅斯人事制度設計

蘇聯解體後,俄羅斯聯邦進入了文官制度建構的過程,開始了理論與立法的探索,逐步確定國家公務人員的概念及進行相關規範。2004年俄羅斯聯邦公布《聯邦法第79號關於聯邦政府公共服務》(Federal Law no. 79: On the Civil Service in the Russian Federation),確定俄羅斯的公務人員考選、任用、考績、升遷等文官制度。

1.人事體制(職位分類)

公務人員職位分為4類別(Categories):

(1)管理(Managers)

(2)顧問(Advisors)

(3)專家(Specialists)

(4)補充專家(Supplementary)

公務人員職位分為以下5組(Group):(由高至低)

(1)最高級(Highest Group)

(2)高級(High Group)

(3)領導級(Leading)

(4)資深級(Senior Group)

(5)初級(Youngest Group)

俄羅斯聯邦公務人員職位數量有不平衡之情形:管理職位的數量接近專業職位的數量;聯邦政府高階公務人員數量龐大,聯邦顧問職位數量非常有限,俄羅斯

聯邦公務人員職位分類因其過於復雜而存在著明顯的結構性問題。

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2.考選制度

俄羅斯公務人員之招聘與選拔由各用人機關成立甄審委員會,監督指導甄審工作的進行。公務人員的招募途徑可分為二種:

(1)依公開競爭結果任用(open competition)

根據第聯邦法79號第22條規定(Article 22 of Federal Law no. 79),公務人員進用皆需透過公開競爭進行,但另有規定的除外,例如:

A.聯邦總統直接任免的人員

B.固定任期制的首長(heads)及顧問(advisers)

C.初級公務人員(junior position of civil service)

D.臨時契約人員(temporary contract position)

(2)由建立儲備人才庫選任(selection of candidates into the pool of civil service personnel)

用人機關透過公開競爭,預先將符合資格且初步通過甄選的候選人納入人才庫,

建立預期任用名單,於遇缺時由名單中遴選合適者任用。因此,納入人才庫之候選人係已具備因應未來職缺之不同背景和經驗者。由預期任用名單中遴選的方式可能原因如下:第一,靈活人事安排,允許機關在短時間內填補職缺;第二,經濟因素,節省舉辦競爭額外支出的費用。

3.任用制度(合約制,也就是俄羅斯公務人員沒有永業制保障)

公務人員錄取後需和用人機關簽訂公務人員服務合約,內容包括:公務人員的權利和義務、用人機關的權利和義務、職稱、職務說明、到職日期、試用期、工作時間、薪資、醫療保險、績效指標等;並於簽約時提供有關收入、財產及負債資訊。初任公務人員需經1個月至1年的試用期,曾任或調職者則需經1個月至半年的試用,例外情形可不經此階段。試用期間不合格者,用人機關有權在試用期屆滿前終止與公務人員的服務合約,並以書面敘明理由通知當事人。公務人員不服者可以向法院提起上訴。

因此,俄羅斯聯邦是以合約制聘用公務人員,公務人員並不是所謂的鐵飯碗,若是表現不符合要求,用人機關有權解除合約,終止公務人員工作。此制度對督促公務人員績效表現有一定的助益。

4.考績、陞遷與薪俸制度

各機關應成立考績委員會,每三年舉行一次考核,評估公務人員是否符合所任職位,根據考核結果,可作出以下決定:

(1)適任

(2)晉升

(3)接受專業訓練

(4)不適任

因此,表現良好者可晉升職務,表現較差者需再訓練或被降級。若公務人員拒絕接受專業訓練或調職,用人機關可以將其解雇。因此,政府機關若無考核委員會的評核,不能隨意解雇公務人員。考核結果,也將影響薪水待遇,依據能力的高低,薪資水平也相對不同。此外,公務人員晉升高一類別,需再通過競爭性考試及學歷門檻。因此,考核對公務人員來說影響非常重大,具有一定意義的法律保障作用。

俄羅斯聯邦將薪俸與績效聯結之績效薪俸方案,顯示其採似寬帶式俸給制度(Band Payment System)設計,將每一職位所對應的薪俸範圍拉大,且導入績效概念,由主管人員根據個別公務人員的績效表現,在其寬帶範圍內,對員工之薪俸多寡具有較大的建議或決定權,為較具彈性的俸給制度。

(三)俄羅斯政治改革:建立垂直權力結構 (Vertical of Power)(中央集權-地方分權-中央集權,增加總統權力)

蘇聯的治理方式,由中央規劃所有決策,地方負責執行。事實上,這種管理模式因中央不可預見到地方層面出現的所有細微差別和需求,特別是需要因應地方快速變化。因此,一些專家主張以地方分權取代中央集權。葉爾欽(Boris Yeltsin)就任總統後,對中央與地方的關係進行了調整:

1.第一階段,從1990 年到 1991年俄羅斯聯邦獨立,這一時期葉爾欽為了與蘇聯(共產黨)政治精英進行政治鬥爭及爭取俄羅斯獨立,進行權力下放,倡導地方自治。葉爾欽鼓勵俄羅斯地方政府“有多大能耐,就做多大主”。但未曾料到,很多聯邦主體開展獨立外交政策、簽署國際條約、公開軍事對抗,使俄羅斯聯邦面臨可能走向四分五裂的危險。

2.第二階段是1992年之後,葉爾欽開始強調中央集權。普丁執政後對俄羅斯的軟弱政權非常不滿,立即著手建立“垂直權力結構”,調整中央與地方關係,加強中央集權—將所有政治權力收歸俄羅斯中央政府。主要措施如下:

(1)設立聯邦區,實行總統駐聯邦區全權代表制度

2000年,普丁宣布將俄羅斯聯邦區域劃分為7個聯邦區,每個聯邦區由總統任命的全權代表負責。負責協調聯邦區內各聯邦主體,促進聯邦和地方政府間的合作。這一措施強化總統對聯邦主體的領導,加強對地方的控制。

(2)改革聯邦委員會,取消地方行政首長和地方議會議長擔任議員的資格

2000年,普丁宣布聯邦委員會議員將由每個聯邦主體派出兩名代表組成,一名來自地方行政機關,由地方行政首長提名,經地方議會同意,另一名由地方議會選舉產生。此措施一方面減少地方行政首長及議會議長權力,一方面由地方主體選舉代表來組成聯邦委員會,從政治發展理論來說,也是一大進步。

(3)賦予總統解除地方行政首長職務的權力和解散不遵守聯邦法律的地方議會的權力

2000年以後,如果地方行政首長觸犯有關法令,總統可依法定程序解除地方自治機關領導人的職務,若聯邦主體法令違反憲法時,總統可將法令提交法院審理,立法機關不執行法院裁決時,總統可提交國家杜馬進行解散地方議會。

(四)俄羅斯行政改革的進程

俄羅斯2003年起至今以融合韋柏理性官僚(Weberian Rational Bureaucracy)和新公共管理原則(New Public Management)為根基開始著手進行3階段行政改革。

1.第一階段(2003-2005)

2003年提出《促進行政改革措施(2003-2004)》(On Measures to Implement the Administrative Reform in 2003-2004),同年成立行政改革委員會(the Government Commission on Administrative Reform)。改革重點為組織精簡與整併。

(1)確定政府核心職能,消除重複和合併類似職能。

(2)發布《關於聯邦行政機關的系統和結構》,將原來扁平的6類行政機關減少3類,即部(Ministries)、局(Services)、署(Agencies),且劃分行政等級,即部有權管理局和署。

2.第二階段(2006-2010)

提出《行政改革計畫(2006-2010)》(The Conception of Administrative Reform in 2006-2010),目的在於提高政府機構效率、提高國家服務質量、限制國家對經濟領域的干預行為。

(1)促進行政公開化,推行電子政務建設。

(2)限制國家對經濟領域的干預行為在現代化的發展過程中,企業應該實現資本自由化,精英獨立化。因此,為了創建更適合企業發展的行政環境,俄羅斯聯邦政府提出了旨在解除及簡化行政部門對許可限制的企業經營活動及商品認證之規定。

(3)反腐敗治理:2006年,俄羅斯聯邦分別加入了《聯合國反腐敗公約》及歐洲委員會的《反腐敗刑法公約》,向國際社會彰顯了俄羅斯聯邦加強國際反腐合作的決心,同時也為俄羅斯聯邦通過國內外合作打擊腐敗提供了法律保障。

3.第三階段(2011-今)

此階段除持續推動前階段重點項目如:降低國家對經濟領域的干預行為措施外,重要的是厲行反腐清洗行動。

2013年,普丁簽署了《禁止國家官員及其配偶和未成年子女擁有海外資產法》,這被稱為俄羅斯聯邦歷史上的第二部反腐敗法律,也是對《俄羅斯反腐敗法》的補充。該法案規定禁止政府公職人員和議員在海外擁有銀行賬戶、持有國外發行的股票和債券。此外,普丁還簽署了《監督國家官員開支法》《禁止官員擁有外國存款法》及《國家採購法》等多項法令,以及禁止國家安全部門官員在國外

銀行開設賬戶、禁止政黨接受有“外國代理人”嫌疑的俄羅斯非政府組織的捐贈、擴大財產申報人範圍的總統令。

二、考點分析

1.各國人事制度

(1)本份報告最容易成為各國人事制度的獨門暗器考題,因為該報告將俄羅斯的考選、任用、考績、陞遷與俸給制度進行介紹,而這些制度都是有其特色,像是考選部份,俄羅斯除了公開競爭考試外,亦設立儲備人才庫選任公務人員,任用的部份則為俄羅斯公務人員考試通過後與政府訂立合約,不具永業制保障,且需經過試用,另外俄羅斯的俸給是使用現今當紅的薪俸與績效聯結之績效薪俸方案,將俸給與績效結合,故要特別注意考題針對俄羅斯考選、任用、考績、陞遷與俸給制度的出題,另外俄羅斯這些制度上的特色,也可以成為各國相關題目的結論。

(2)另外,俄羅斯的行政改革三階段也是要注意,強調員額精簡-減少政府職權與強化肅貪各階段的措施。

2.現行考銓制度與公務員法

(1)在現行考銓的部份,當然不可能考俄羅斯,但是俄羅斯在考選、任用與俸給制度的特色,可以作為考銓考到我國制度現況的結論,像是人才資料庫、合約用人與績效薪俸方案,讓老師覺得比其他考生知道還要更多,有加分效果。

(2)在公務員法的部份,俄羅斯行政改革第三階段強調肅貪,若公務員法考到有關倫理法制中有關財報法與利衝法的時候,可以作為結論延伸。

3.行政學與公共管理

行政學與公共管理若考到政府再造相關題目,可以把俄羅斯行政改革的內容作為結論,另外有關人事管理的題目,俄羅斯人事制度的內容也可以作為結論延伸。

4.政治學

俄羅斯的政治改革,中央與地方關係的演變,可以作為相關題目的結論。

參考資料

詹中原(2018)。考試院107年度俄羅斯聯邦文官制度考察報告。檢自https://www.exam.gov.tw/lp.asp?ctNode=1254&ctUnit=195&baseDSD=57&mp=1 (2018/9/15)。